U 1/08

160/9/A/2008 WYROK z dnia 26 listopada 2008 r. Sygn. akt U 1/08* * Sentencja została ogłoszona dnia 1 grudnia 2008 r. w M. P. Nr 91, poz. 788. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Mirosław Wyrzykowski, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: 1) art. 2 i art. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku (M. P. Nr 5, poz. 51) z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 2 pkt 1 uchwały powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy „członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego”, art. 2 pkt 2 uchwały, w części obejmującej wyrazy „członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Szefa Agencji Bezpieczeństwa”, art. 2 pkt 3 uchwały, w części obejmującej wyrazy „przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie”, art. 3 pkt 1 lit. c uchwały, w części obejmującej wyrazy „przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji”, art. 3 pkt 1 lit. e uchwały, w części obejmującej wyrazy „przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie” oraz art. 3 pkt 2 lit. b uchwały, w części obejmującej wyrazy „przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji” – w związku z nazwą Komisji Śledczej, wyrażoną w pełnym brzmieniu w tytule zaskarżonej uchwały i jej art. 1 – z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 2 i art. 3 uchwały powołanej w punkcie 1 – w związku z nazwą Komisji Śledczej, wyrażoną w pełnym brzmieniu w tytule zaskarżonej uchwały i jej art. 1 – z art. 2 i art. 7 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku (M. P. Nr 5, poz. 51) jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. 2. Art. 2 pkt 1 i 2 uchwały powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. 3. Art. 3 pkt 1 lit. a, b, d oraz pkt 2 lit. a uchwały powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 4. Art. 3 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b uchwały powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, a w częściach obejmujących wyrazy: „przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji”, nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. 5. Art. 2 i art. 3 uchwały powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 6. Art. 2 pkt 3 uchwały powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy: „a także ustalenie, czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie”, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. 7. Art. 2 pkt 4 uchwały powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy: „a także ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć”, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 8. Art. 3 pkt 1 lit. e uchwały powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 9. Art. 3 pkt 3 uchwały powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 7 lutego 2008 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 2 i art. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku (M. P. Nr 5, poz. 51; dalej: zakwestionowana uchwała lub uchwała z 11 stycznia 2008 r.) z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 1 i tytułu zakwestionowanej uchwały w związku z nazwą Komisji Śledczej wyrażoną w pełnym brzmieniu w tytule zakwestionowanej uchwały z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji. 1.1. Uzasadniając dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku, wnioskodawca wskazał, że zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do uchwały Sejmu powołującej komisję śledczą i określającą sprawę poddaną badaniu przez taką komisję został wyjaśniony przez Trybunał w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Wnioskodawca stwierdził, że wniesiony wniosek opiera się na ustaleniach zawartych we wspomnianym wyroku, jednocześnie jednak wskazuje na pewne elementy zakwestionowanej uchwały, które jego zdaniem stanowią novum w praktyce przyjmowania uchwał przez Sejm na podstawie art. 111 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał na: a) umieszczenie w uchwale wstępu (preambuły), którego charakter i stosunek do treści art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie jest jasny; b) nadanie powołanej Komisji bardzo obszernej, opisowej nazwy, streszczającej zadania Komisji oraz, c) unormowanie działania Komisji w dwóch rozbudowanych artykułach – art. 2, określającym cele działania Komisji, oraz art. 3, dotyczącym zakresu działania Komisji. 1.2. Podkreślając obszerność nazwy Komisji, wnioskodawca podniósł, że nazwa ta w pełnej postaci wyrażona została w tytule uchwały oraz w jej art. 1, jednak w tym drugim przypadku, ich zdaniem, z błędem składniowym polegającym na „rozerwaniu” nazwy komisji wtrąceniem – po wyrazie „Śledczą” – oddzielonych przecinkami wyrazów „zwanej dalej Komisją”. Wnioskodawca stwierdził, że nazwa ta została w postaci skróconej powtórzona w art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały, a więc, w jego opinii, stanowi ona tym samym element norm prawnych wyrażonych w art. 2 i art. 3, mający znaczenie dla ich rozumienia. 1.3. Wnioskodawca podkreślił, że wszystkie trzy opinie prawne, jakimi dysponował Sejm, o projekcie uchwały (opinie: A. Szmyta, K. Skotnickiego oraz W. Odrowąża-Sypniewskiego) zawierały konkluzje o jej niekonstytucyjności. Okoliczność ta była wielokrotnie podnoszona podczas procesu legislacyjnego przez posłów przedstawicieli wnioskodawcy. 1.4. Odnosząc się do unormowania działania Komisji w dwóch artykułach (art. 2 i art. 3), wnioskodawca uznał, że wzajemny ich stosunek jest niejasny. 1.5. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, wnioskodawca przypomniał, że z wyroku w sprawie o sygn. U 4/06 wynika, iż „określona sprawa”, o której jest mowa w art. 111 ust. 1 Konstytucji, musi się mieścić w zakresie funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sejm na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji. 1.6. Zdaniem wnioskodawcy Sejm VI kadencji nie miał prawa powołać Komisji Śledczej do zbadania faktów związanych z funkcjonowaniem Rady Ministrów w okresie poprzedniej kadencji Sejmu. Jego zdaniem stwarza to groźbę usytuowania Komisji jako superorganu. Tymczasem art. 95 ust. 2 Konstytucji odnosi się do kontroli Sejmu sprawowanej nad aktualnie funkcjonującym rządem. W związku z tym niezgodne z Konstytucją jest powołanie Komisji Śledczej do zbadania działalności nieurzędującej już Rady Ministrów. 1.7. Według wnioskodawcy określenie sprawy, którą ma zbadać powołana Komisja Śledcza, wkracza ponadto w zakres kompetencji innych organów państwa, co jest zakazane. 1.8. Wnioskodawca stwierdził, że uchwałodawca zignorował całkowicie ustalenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące rozumienia „określonej sprawy”, o której mowa w art. 111 ust. 1 Konstytucji. Jego zdaniem, Sejm zakresem działania Komisji objął w zakwestionowanej uchwale zbiór bliżej nieokreślonych zdarzeń, procesów, decyzji i czynności, które nie są ze sobą ściśle powiązane tak, by mogły być uznane za jedną sprawę. Tym samym zakwestionowana uchwała nie identyfikuje i nie indywidualizuje, jego zdaniem, problemu prawnego, co czyni ją niezgodną z art. 111 ust. 1 Konstytucji. W opinii wnioskodawcy art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie określają jednoznacznie żadnej istniejącej sprawy, którą ma zbadać Komisja, lecz jedynie sugerują Komisji „wyszukiwanie” spraw, których jedynym wspólnym mianownikiem byłyby działania prowadzone w stosunku do osób będących politykami lub dziennikarzami w okresie ponad dwóch lat, wyznaczonych irrelewantnymi datami 31 października 2005 r. i 16 listopada 2007 r. W takich ramach żadna ze wskazanych spraw „nie może być zbadana przez Komisję do końca, czyli – jak wymaga dyspozycja art. 111 ust. 1 Konstytucji – «wyjaśniona»”. Wiąże się to z nieprzekraczalną końcową granicą czasową działań komisji wyznaczoną datą 16 listopada 2007 r. Oznacza to bowiem niemożność badania dalszego biegu spraw wszczętych przed tą datą, a kontynuowanych pod władzą obecnego układu parlamentarno-gabinetowego. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 111 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca zauważył również, że uchwałodawca w samym tekście uchwały posługuje się pojęciem sprawy w liczbie mnogiej: stanowi o różnych sprawach w kilku miejscach uchwały (art. 2 oraz preambuła). Uchwała wyposażyła Komisję w prawo do dowolnego określenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego jej pracy. Skoro Komisja ma zbadać „postępowania karne”, to – zdaniem wnioskodawcy – oznacza to, że przedmiotem jej śledztwa będą różne sprawy. 1.9. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca wskazał, że przedmiotem zainteresowania Komisji mają być działania organów państwa wyłącznie „w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom”, a więc osobom o znacznych wpływach politycznych. Takie określenie zakresu podmiotowego działalności Komisji jest niezgodne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy rodzić to będzie przekonanie funkcjonariuszy ścigania, że traktując polityków tak samo jak innych obywateli, spotkają się z „retorsją ze strony klasy politycznej w postaci powołania komisji śledczej, przed którą będą musieli się tłumaczyć na oczach publiczności (…)”. W opinii wnioskodawcy art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. uprzywilejowuje zatem w sposób nieuzasadniony osoby politycznie wpływowe w stosunku do reszty społeczeństwa. 1.10. Wskazując na niezgodność zakwestionowanej uchwały z art. 42 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca podniósł, że uchwała w sposób niedopuszczalny formułuje zarzuty wobec konkretnych osób publicznych i sugeruje ich winę, gdy odpowiednie zarzuty nie zostały wcześniej sformułowane w prawnie uregulowanych procedurach, w sposób zgodny z Konstytucją. Osoby te „pełniąc odpowiedzialne funkcje publiczne, ośmieliły się – w imię równości wszystkich wobec prawa – zerwać z niepisaną, antykonstytucyjną regułą faktycznej nietykalności wpływowych polityków dla organów ścigania”. Formułowanie w uchwale zarzutów wobec takich osób jest niezgodne z zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji. 1.11. Według wnioskodawcy zakwestionowana uchwała narusza również – przez kumulację szeregu uchybień redakcyjnych – zasady poprawnej legislacji wynikające z art. 2 Konstytucji oraz zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Po pierwsze, obszerne, lecz nieprecyzyjne określenie osobno w art. 2 „celu” Komisji, a osobno w art. 3 jej „zakresu działania”. Po drugie zastosowanie przez uchwałodawcę swoistej metody legislacyjnej obejmującej formułowanie w przepisie prawnym podejrzeń w stosunku do konkretnych osób. Po trzecie, niejednoznaczne wyznaczenie podmiotowego oraz przedmiotowego zakresu działań komisji. Po czwarte, wyznaczenie czasowych granic zainteresowania Komisji za pomocną dat irrelewantnych z punktu widzenia ciągłości różnych sytuacji prawnych i faktycznych, które powodują niemożliwość wyjaśnienia jakiejkolwiek sprawy. 2. Prokurator Generalny, pismem z 3 czerwca 2008 r., ustosunkowując się do wniosku grupy posłów, wniósł o stwierdzenie, że: – art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, – art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, – art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c, e oraz art. 3 pkt 2 lit. b zakwestionowanej uchwały (w zakwestionowanych przez wnioskodawcę częściach) nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w części odnoszącej się do przedmiotu uchwały określonego w jej tytule oraz art. 1 zakwestionowanej uchwały ze względu na niedopuszczalność orzekania. 2.1. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że ustosunkowanie się do zarzutów wnioskodawcy wymaga uprzedniej analizy zakwestionowanej uchwały zarówno co do jej konstrukcji, jak i treści. Uchwała ta składa się z tytułu, wstępu (preambuły), przepisu zawierającego podstawę prawną powołania Komisji (art. 1), przepisu formułującego cele działania Komisji (art. 2 pkt. 1-4), przepisu formułującego zakres działania Komisji (art. 3 pkt. 1-3), przepisu ustalającego skład Komisji (art. 4) oraz przepisu określającego termin wejścia w życie uchwały (art. 5). Tytuł rzeczonej uchwały w części określającej jej przedmiot został, jak zaznaczył Prokurator Generalny, „sformułowany w sposób bardzo rozbudowany”. Z pierwszego członu tytułu wynika, że Komisja Śledcza powołana została do zbadania jednostkowej sprawy – „sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu”. W dalszej części tego przepisu natomiast wymieniono funkcje osób wywierających nielegalny wpływ (członkowie Rady Ministrów, Komendant Główny Policji, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) oraz funkcje osób, na które ten nielegalny wpływ był wywierany (na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości). W uchwale wskazuje się również, w jakim celu nielegalny wpływ był wywierany, a także w jakich sytuacjach i czasie wymuszenia miały miejsce (w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm RP i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r.). Taki sposób określenia przedmiotu zakwestionowanej uchwały w jej tytule nie spełnia, zdaniem Prokuratora Generalnego, wymogów klarowności oraz zwięzłości, jednak nie można w tym miejscu mówić, jego zdaniem, o niekonstytucyjności. 2.2. Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 1 zakwestionowanej uchwały, Prokurator Generalny zauważył, że na tle tytułu zakwestionowanej uchwały powstaje wątpliwość co do interpretacji tego przepisu. Chociaż w art. 1 wskazana została podstawa prawna powołania konkretnej komisji śledczej (art. 111 Konstytucji i art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej, Dz. U. Nr 35, poz. 321, ze zm.; dalej: ustawa o sejmowej komisji śledczej), to trudno wywnioskować, jaka jest pełna nazwa powołanej Komisji. Użyto bowiem sformułowania „Sejm (…) powołuje Komisję Śledczą, zwaną dalej «Komisją», do zbadania (…)”, przez co można rozumieć, że „Komisja Śledcza” to jej nazwa własna, a przepis poświęcony jest określeniu sprawy powierzonej Komisji do zbadania. Pomimo tego uchybienia legislacyjnego należy jednak zdaniem Prokuratora Generalnego przyjąć, że nazwa własna Komisji zamieszczona została w art. 1 zakwestionowanej uchwały, a nie w jej tytule, na co wskazuje użycie przyimka „o” świadczącego o opisowym charakterze przedmiotu uchwały, co wyklucza, zgodnie z § 19 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) nadanie tytułowi innego znaczenia. 2.3. Analizując treść art. 2 zakwestionowanej uchwały, Prokurator Generalny wskazał, że cel (rezultat), który ma osiągnąć Komisja, polega na ustaleniu, czy zdarzenia opisane w art. 2 pkt. 1-4 w ogóle zaistniały, a nie na ich badaniu i poddawaniu ocenie. 2.4. Z kolei w art. 3 zakwestionowanej uchwały jest mowa o zakresie działania Komisji, a zakres ten ma obejmować zbadanie okoliczności faktycznych dotyczących spraw wymienionych w pkt. 1-3. Według Prokuratora Generalnego porównanie obu regulacji zamieszczonych w rzeczonych art. 2 i art. 3 wskazuje, że wyrazom „cel” i „zakres działania” nadano nieadekwatne znaczenia pojęciowe. Skoro bowiem według art. 2 Komisja ma ustalić, czy określone tam zdarzenia zaistniały, to powinna to uczynić w wyznaczonym zakresie działania. Zbadanie zaś (poddanie ocenie) zaistniałych zdarzeń powinno być celem, dla osiągnięcia którego Komisja została powołana. Zatem, posługując się jedynie wykładnią językową art. 2 i art. 3 uchwały, trudno ustalić, co należy rozumieć przez „cel” Komisji, a co przez „zakres jej działania”, i dlatego należy sięgać po inne dopuszczalne sposoby wykładni. 2.5. Prokurator Generalny ustosunkował się w swoim piśmie do funkcji preambuły zakwestionowanej uchwały. Stwierdził, że jej treść ma znaczenie dla interpretacji zakwestionowanych przepisów. W opinii Prokuratora Generalnego wstęp do zakwestionowanej uchwały cechuje niejednorodna konstrukcja merytoryczna. Jego cechą charakterystyczną jest to, że oprócz określenia nazw pewnych organów i wykonywanych przez nie czynności, „wymieniono imiona i nazwiska osób, wobec których czynności te były lub mogły być dokonywane. Przy czym z kontekstu (…) wynika, że posłużono się katalogiem zamkniętym określając listę owych osób. Ponadto, z treści wstępu wynika, że okres objęty działaniem Komisji odpowiada okresowi sprawowania funkcji prezesa Rady Ministrów przez Kazimierza Marcinkiewicza oraz Jarosława Kaczyńskiego (...)”. 2.6. Prokurator Generalny uznał za zbędne analizowanie art. 4 i art. 5 zakwestionowanej uchwały, gdyż przepisy te nie tylko nie zostały objęte przedmiotem zaskarżenia, ale też nie są z nim związane. 2.7. Ustosunkowując się do zakresu zaskarżenia wyznaczonego przez treść wniosku, Prokurator Generalny stwierdził, że konstytucyjnej ocenie nie może być poddany tytuł zakwestionowanej uchwały (w części określającej jej przedmiot) oraz jej art. 1, mimo że wnioskodawca nadał im tzw. charakter związkowy. W opinii Prokuratora Generalnego zarówno tytuł, jak i art. 1 wyrażają treści odpowiadające stosowaniu, a nie stanowieniu prawa i dlatego w tym zakresie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym powinno ulec umorzeniu. 2.8. W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały Prokurator Generalny uznał, że najdalej idący zarzut wnioskodawcy dotyczy niezgodności wspomnianych przepisów z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Poddał on w wątpliwość kwestię możliwości sprawowania funkcji kontrolnej przez Sejm w odniesieniu do Rady Ministrów powołanej przez Sejm poprzedniej kadencji. W opinii Prokuratora Generalnego nie można jednak podzielić wątpliwości wnioskodawcy. Interpretując art. 95 ust. 2 Konstytucji w aspekcie podnoszonego przez niego zarzutu, należy odwołać się do zasady ciągłości Sejmu. Zasada ta wyklucza tzw. okres międzykadencyjny. W ogólnym ujęciu oznacza to, że kadencja poprzedniego Sejmu (także skrócona) nie może zakończyć się wcześniej niż ukonstytuowany został Sejm następnej kadencji. Wyrazem tej ciągłości jest art. 98 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, według którego kadencje Sejmu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Podobnie należy traktować ciągłość istnienia Rady Ministrów. Konieczną bowiem konsekwencją przyjęcia dymisji Rady Ministrów jest powierzenie jej dalszego sprawowania obowiązków do czasu powołania nowej Rady Ministrów, o czym stanowi art. 162 ust. 3 Konstytucji. Według Prokuratora Generalnego uprawniony jest pogląd, że w art. 95 ust. 2 Konstytucji przyznane zostały funkcje kontrolne Sejmowi jako instytucji o charakterze ciągłym, a nie Sejmowi w określonym składzie personalnym. Analogicznie, adresatem funkcji kontrolnych Sejmu nie jest działalność Rady Ministrów w określonym składzie, ale działalność Rady Ministrów w ujęciu ogólnym – jako konstytucyjnego organu państwa. Takie podejście najpełniej znajduje swoje potwierdzenie w konstytucyjnych postanowieniach dotyczących np. wykonania budżetu oraz w instytucji udzielenia Radzie Ministrów absolutorium. Upływ kadencji Sejmu nie jest powodem zwolnienia Rady Ministrów od złożenia rocznego sprawozdania z wykonania budżetu, chociaż ustawę budżetową wykonywała Rada Ministrów powołana przez Sejm poprzedniej kadencji. Nowo wybrany Sejm nie może z tego powodu uchylać się od podjęcia uchwały w przedmiocie absolutorium Radzie Ministrów. Należy więc przyjąć, że absolutorium odnosi się do Rady Ministrów jako instytucji ciągłej bez względu na jej skład. Analogiczne rozumowanie należy odnieść do innej formy sprawowania przez Sejm funkcji kontrolnej, jaką jest instytucja komisji śledczej. Uprawnienia Sejmu wynikające z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji służą Sejmowi wobec Rady Ministrów również jako instytucji ciągłej, bez względu na to, czy przedmiotem badania komisji śledczej jest działalność Rady Ministrów powołanej przez obecny Sejm, czy powołanej przez Sejm w poprzednich kadencjach. Uprawnienia kontrolne Sejmu w tym zakresie nie doznają, zdaniem Prokuratora Generalnego, ograniczeń. Należy również odwołać się, zdaniem Prokuratora Generalnego, do ustawy o sejmowej komisji śledczej, gdyż w art. 95 ust. 2 Konstytucji jest mowa o sprawowaniu przez Sejm kontroli nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym nie tylko w Konstytucji, ale i w ustawach. W art. 20 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej wyrażona została zasada dyskontynuacji komisji śledczych w związku z zakończeniem kadencji Sejmu, który je powołał, w przypadku gdy komisja nie zakończyła swojej działalności. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalności, a Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji. Sprawozdanie komisji może być wówczas rozpatrzone przez Sejm kolejnej kadencji, o czym stanowi art. 21 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej. Przy czym rozpatrzenie sprawozdania komisji śledczej powołanej przez poprzedni Sejm jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sejmu następnej kadencji. Nie wyklucza to więc możliwości ponownego powołania komisji śledczej w tej samej sprawie do zbadania działalności Rady Ministrów z okresu Sejmu poprzedniej kadencji, jak również działań wszystkich podmiotów należących do organizacyjnego systemu rządu, zwłaszcza że zgodnie z art. 18 ustawy o sejmowej komisji śledczej efektem badania komisji śledczej może być jej wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej osoby podlegającej odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Zdaniem Prokuratora Generalnego, prawo Sejmu do powołania komisji śledczej, wynikające z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, służy zatem w pełnym zakresie Sejmowi każdej kadencji przez cały czas trwania jej kadencji i bez ograniczeń czasowych przedmiotu działania takiej komisji. W konsekwencji za dopuszczalne uznać należy wyznaczenie datami – od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. – czasowego zakresu przedmiotu badań Komisji. 2.9. W opinii Prokuratora Generalnego nie można również podzielić zarzutu wnioskodawcy, że w art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały nie sposób znaleźć precyzyjnego określenia sprawy, którą ma zbadać Komisja Śledcza, zgodnego z wymaganiami art. 111 ust. 1 Konstytucji i ze znaczeniem, jakie terminowi temu nadał Trybunał Konstytucyjny. Z treści uchwały wynika bowiem, że przedmiotem zainteresowania Sejmu są postępowania karne i czynności operacyjno-rozpoznawcze, których stronami lub innymi uczestnikami były podmioty wymienione w uchwale. Na podstawie tak sformułowanego przedmiotu działań Komisji Śledczej, uściślonego jeszcze podanymi w tytule oraz w art. 1 zakwestionowanej uchwały datami, określone zostały konkretne sprawy, które mogą zostać objęte jej badaniem. W związku z tym można powiedzieć, że przedmiot zainteresowania Komisji został wyodrębniony. Przedmiot ten stwarza możliwość zażądania przez Komisję od właściwych organów materiałów i informacji dotyczących postępowań karnych i czynności operacyjno-rozpoznawczych tylko w tych sprawach, które prowadzone były w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r., a stronami bądź uczestnikami byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm i dziennikarze. Zadaniem Komisji Śledczej nie jest jednak wszechstronne badanie tych spraw, lecz jedynie zbadanie, czy były one prowadzone wskutek wywierania nielegalnego wpływu i to wyznacza, zdaniem Prokuratora Generalnego, „zbiór okoliczności”, będący przedmiotem działania Komisji. Zbiór ten składa się więc na określoną sprawę w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji przedmiotem zainteresowania Komisji będzie wiele konkretnych spraw w ujęciu karnoprocesowym, jednakże badaniem objęty może być tylko jeden wskazany wyżej aspekt, a mianowicie wywieranie w trakcie tych spraw (postępowań karnych) nielegalnego wpływu. Dlatego też uprawniony jest, zdaniem Prokuratora Generalnego pogląd, że w tym znaczeniu mamy do czynienia z jednostkową sprawą. Prokurator Generalny wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące autonomiczności pojęć konstytucyjnych, zgodnie z którym znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych. Nie można więc według Prokuratora Generalnego twierdzić, że uchwała pozostawiła do uznania Komisji kwestię wyboru spraw, które mają być przedmiotem jej zainteresowania. Swobodnemu uznaniu Komisji uchwała nie pozostawia również kierunku (celu) ich badania. Co więcej, kazuistyczne określenie spraw w zakwestionowanej uchwale wiązałoby się z ewentualnością pominięcia niektórych spraw w utworzonym katalogu bądź z włączeniem do katalogu takich, które nie wiążą się z celem wyznaczonym Komisji. W każdym więc przypadku Sejm musiałby dokonywać nowelizacji zakwestionowanej uchwały. Tym samym bardziej racjonalne i poprawne legislacyjnie było rozwiązanie redakcyjne przyjęte w tym przypadku przez uchwałodawcę. Prokurator Generalny stwierdził w przedłożonym Trybunałowi piśmie, że art. 2 i art. 3 zaskarżonej uchwały określają sprawę, która ma być przedmiotem badania powołanej Komisji Śledczej – i dlatego są zgodne z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Tym samym art. 2 i art. 3 nie naruszają jego zdaniem zasady poprawnej legislacji, wywodzonej z art. 2 Konstytucji, oraz zasady legalizmu, wywodzonej z art. 7 Konstytucji. 2.10. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, że art. 2 pkt. 1, 2 i 3 uchwały pozostaje w adekwatnej relacji do art. 32 ust. 1 Konstytucji, a art. 2 oraz art. 3 pkt 1 lit. c, e oraz art. 3 pkt 2 lit. b w zakwestionowanych zakresach z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. 2.11. Zarzut nieuzasadnionego uprzywilejowania osób politycznie wpływowych w stosunku do reszty obywateli, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie opiera się na treści zakwestionowanych przepisów, ale na antycypacji przyszłych zachowań funkcjonariuszy szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Zachowania te mogą polegać, według wnioskodawcy, na „niechętnym” stosowaniu tej samej miary wobec polityków i innych obywateli. Zdaniem Prokuratora Generalnego na podstawie tego kryterium nie można przeprowadzić kontroli art. 2 i art. 3 uchwały w aspekcie naruszenia zasady równości wobec prawa. W związku z tym wniósł on o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy te nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 2.12. Z kolei za uzasadnieniem braku niezbędnego związku treściowego pomiędzy art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c, e oraz art. 3 pkt 2 lit. b (w zakwestionowanych częściach) uchwały z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji, zdaniem Prokuratora Generalnego, przemawia argument, że zasada domniemania niewinności osoby, przeciwko której toczy się postępowanie, wyrażona w art. 42 ust. 3 Konstytucji, odnosi się tylko do postępowania karnego. Z samego faktu, że ustawa o sejmowej komisji śledczej odwołuje się w określonych przypadkach do przepisów postępowania karnego, np. w odniesieniu do osób wezwanych przez komisję, nie można wywodzić, że zadaniem komisji śledczej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej. Zadaniem jej jest bowiem ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie, a rezultatem sporządzenie sprawozdania ze swojej działalności oraz ewentualne złożenie wniosku o pociągnięcie osób do odpowiedzialności konstytucyjnej, jeżeli będą ku temu podstawy. Prokurator Generalny wskazał, że komisja śledcza nie ma żadnych kompetencji decyzyjnych. Jej zadaniem jest jedynie zbadanie działalności danego organu władzy publicznej. Natomiast zakwestionowane przepisy nie mogą być odczytywane jako odnoszące się do zasady domniemania niewinności. Z tych względów Prokurator Generalny wniósł o uznanie art. 42 ust. 3 Konstytucji za wzorzec nieadekwatny dla kontroli wskazanych we wniosku przepisów zakwestionowanej uchwały. 3. Marszałek Sejmu, ustosunkowując się w imieniu Sejmu do wniosku grupy posłów zarejestrowanego pod sygnaturą akt U 1/08, w piśmie z 17 października 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 2 i art. 3 zakwestionowanej uchwały są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c oraz e zakwestionowanej uchwały są zgodne z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji. 3.1. Na wstępie Marszałek Sejmu zauważył, że na żadnym z etapów prac parlamentarnych nad zakwestionowaną uchwałą nie przedstawiono wątpliwości konstytucyjnych tej miary, które pozwalałyby uznać, że narusza ona przepisy Konstytucji. Natomiast zgłaszane przez część posłów oraz niektórych prawników zastrzeżenia czy zarzuty co do zgodności przepisów uchwały z Konstytucją nie mogą mieć znaczenia merytorycznego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 3.2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że analiza treści uchwały prowadzi do wniosku, że Komisja ma zbadać, czy najwyżsi urzędnicy administracji rządowej w okresie określonym w art. 1 uchwały dopuszczali się osobiście lub za pośrednictwem podległych im osób, pełniących kierownicze stanowiska w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, wywierania nielegalnego wpływu na funkcjonariuszy publicznych w celu wymuszenia na nich niedopełnienia obowiązków lub przekroczenia uprawnień w związku z postępowaniami karnymi i czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Tak wskazane zadanie Komisji jest „określoną sprawą” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu nie powinno budzić wątpliwości, że Komisja została powołana do zbadania, czy ośrodek władzy wykonawczej, jakim jest Rada Ministrów i podległe jej służby, dopuścił się nadużycia owej władzy poprzez stworzenie nieformalnego i nielegalnego układu wzajemnych powiązań, mającego na celu wymuszanie określonych zachowań na funkcjonariuszach publicznych. Zgodnie ze stanowiskiem Marszałka Sejmu „Sprawą, którą bada Komisja, nie są zatem poszczególne przypadki, w których zachodzą poważne wątpliwości co do legalności działania władzy wykonawczej, ale ściśle określony przedmiotowo i podmiotowo zarzut istnienia na szczytach władzy grupy osób, która (…) w sposób systematyczny, ciągły i dla realizacji doraźnych wspólnych celów politycznych, w okresie pomiędzy 31 października 2005 r. a 16 listopada 2007 r., posługiwała się aparatem represji, w tym prokuraturą i służbami specjalnymi wobec politycznych oponentów – a więc dopuściła się nadużycia powierzonej władzy, a także przy pomocy tego aparatu chroniła polityczne lub prywatne interesy członków tejże nieformalnej grupy. Komisja ma za zadanie zbadać, czy taka grupa rzeczywiście istniała oraz kto wchodził w jej skład, a nadto jakie działania zostały podjęte w ramach tejże grupy wobec członków Rady Ministrów, posłów, funkcjonariuszy publicznych lub dziennikarzy”. W ocenie Marszałka Sejmu uchwała z 11 stycznia 2008 r. w sposób wyczerpujący i jasny określa zbiór okoliczności, pozostający w sferze zainteresowania Sejmu. Sprawa, którą zbadać ma Komisja, jest określona zarówno poprzez wskazanie konkretnych celów, jak i zakresu działania Komisji (art. 2 i art. 3), przy użyciu terminologii mającej utrwalone znaczenie w języku prawnym, w szczególności w prawie karnym. Dodatkowym elementem mającym bardzo istotne znaczenie dla wykładni art. 2 i art. 3 uchwały jest jej preambuła, w której Sejm wyjaśnił przyczyny powołana Komisji Śledczej. Wskazanie w preambule uchwały licznych przejawów niepokojących działań Rady Ministrów i podległych jej służb jest wyrazem przekonania Sejmu, że konieczne jest zbadanie w drodze powołania Komisji, czy można mówić o istnieniu w ramach Rady Ministrów i szefów służb specjalnych oraz Policji swoistej zorganizowanej grupy, która posługując się instytucjami podległymi Prezesowi Rady Ministrów lub poszczególnym ministrom, wywierała nielegalny wpływ na czynności Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Prokuratury i Policji. Sprawa, do wyjaśnienia której Sejm powołał Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r. – zdaniem Marszałka Sejmu – mieści się w granicach kontroli sejmowej, wyznaczonych w art. 95 ust. 2 Konstytucji. Przedmiotem zainteresowania Sejmu jest bowiem działalność członków Rady Ministrów i podległych jej służb. Ponadto z uwagi na funkcje, jakie przypisuje się kontroli sejmowej, Sejm był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów i podlegających Premierowi oraz ministrom najwyższych urzędników państwowych służb specjalnych i policyjnych na funkcjonariuszy publicznych. Marszałek Sejmu stwierdził również, że kontroli sejmowej nie można ograniczać tylko do zdarzeń związanych z aktualnie urzędującą Radą Ministrów. Przeczy temu dotychczasowa praktyka parlamentarna, a także brak tego rodzaju ograniczenia w tekście Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu zasada dyskontynuacji odnosi się do prac parlamentarnych, w tym do prac komisji śledczych, jednakże dotyczy jedynie ustania określonych procesów legislacyjnych lub innych prac Sejmu. Skutkiem upływu kadencji parlamentarnej nie jest więc utrata możliwości zbadania spraw z okresu kadencji, która upłynęła, a jedynie powstanie konieczności ponownego zainicjowania stosownych procedur w Sejmie kolejnej kadencji. Dyskontynuacja ma zatem wyłącznie wymiar formalny, nie powoduje natomiast utraty możliwości zbadania określonej sprawy z przeszłości. W systemie państwa demokratycznego za wręcz nieodzowne uznać należy przyznanie parlamentowi uprawnienia do kontroli poczynań Rady Ministrów, zwłaszcza jeżeli w poprzednim układzie sił w parlamencie kontrola taka nie była sprawowana lub jej sprawowanie było z różnych względów utrudnione. 3.3. W opinii Marszałka Sejmu zasada równości wobec prawa nie stanowi odpowiedniego wzorca kontroli art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r., ponieważ przedmiotem zainteresowania Komisji nie są osoby wymienione w preambule zakwestionowanej uchwały, lecz działalność Rady Ministrów i podległych premierowi służb specjalnych w obszarze domniemanych nacisków na funkcjonariuszy publicznych. To właśnie działanie Komisji ma pomóc w zapewnieniu równości wobec prawa także tych osób, które są przez opinię publiczną podejrzewane o wywieranie niedozwolonego wpływu na instytucje administracji rządowej. 3.4. Zarzut niezgodności art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, zdaniem Marszałka Sejmu, jest nieuzasadniony. Nie można bowiem uznać, by wskazanie celów i zakresu działania Komisji w odrębnych jednostkach redakcyjnych w sposób możliwie szczegółowy naruszało zasady poprawnej legislacji. 3.5. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności art. 2 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. c oraz e zakwestionowanej uchwały z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że w treści uchwały nie ma jakichkolwiek wskazań, które naruszałyby zasadę domniemania niewinności, w szczególności wymienienie najwyższych stanowisk w państwie nie stanowi w świetle treści art. 2 i art. 3 uchwały przesądzenia winy osób w przeszłości zajmujących te stanowiska. II W rozprawie, która odbyła się 26 listopada 2008 r., wzięli udział przedstawiciele grupy posłów, Sejmu i Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych przesłanych do Trybunału oraz przytoczoną w nich argumentację. Przedstawiciel grupy posłów przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109) wyznaczył konstytucyjne standardy, które musi spełniać każda uchwała o powołaniu komisji śledczej. Standardów tych nie spełnia uchwała z 11 stycznia 2008 r., co podnoszono wielokrotnie na etapie prac legislacyjnych. Wskazywano wówczas, że zakres przedmiotowy działania Komisji Śledczej został określony w projekcie uchwały w sposób zbyt szeroki, a przez to nie dotyczy jednej konkretnej sprawy, lecz wielu osób i wątków. Uchwała z 11 stycznia 2008 r. została uchwalona pomimo tych zarzutów, w tym opinii prawnych ekspertów stwierdzających jednoznacznie niekonstytucyjność jej projektu. Odpowiadając na pytanie sędziego Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiciel grupy posłów wyjaśnił, że art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest przedmiotem zaskarżenia. Przedstawiciel Sejmu stwierdził, że Sejm VI kadencji, powołując Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r., nie naruszył standardów konstytucyjnych wyznaczonych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06. Zdaniem przedstawiciela Sejmu formułowany przez wnioskodawcę zarzut braku określonej sprawy w uchwale z 11 stycznia 2008 r. nie może być uznany za trafny. Sprawa, do wyjaśnienia której Sejm powołał Komisję Śledczą, jest określona. Komisja ma bowiem zbadać, czy najwyżsi urzędnicy administracji rządowej w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. dopuszczali się osobiście lub za pośrednictwem podległych im osób pełniących kierownicze stanowiska w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wywierania nielegalnego wpływu na funkcjonariuszy publicznych w ściśle określonym celu – wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że uchwała z 11 stycznia 2008 r. jest zredagowana w sposób daleki od doskonałości. Błędy redakcyjne zakwestionowanej uchwały nie przekraczają jednak miary uzasadniającej uznanie jej za niekonstytucyjną. W toku rozprawy przedstawiciel Prokuratora Generalnego wyjaśnił, że kryteria pozwalające na wyodrębnienie „sprawy” w postępowaniu karnym zależą od tego, czy w ogóle można określić, na czym polega naruszenie normy prawa karnego i kto mógł się tego naruszenia dopuścić, czy te naruszenia pozostają w jakimś wzajemnym związku ze sobą, czy osoby, które dopuszczały się tych naruszeń, pozostają w związku, polegajacym na tym, że ich zachowania były powiązane ze sobą, czy też chodzi tylko o to, że same naruszenia miały miejsce, na przykład w jednym miejscu lub w jednym czasie. W ocenie przedstawiciela Prokuratora Generalnego inny jest cel i możliwy przedmiot działania komisji śledczej, a inny cel i przedmiot postępowania karnego. Jeżeli mamy do czynienia z naruszeniem prawa karnego, to celem postępowania karnego jest doprowadzenie do ukarania sprawcy czynu, a środkiem realizacji tego celu jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które są istotne dla odpowiedzialności karnej. Natomiast sejmowa komisja śledcza powinna działać w taki sposób, żeby nie zastępować organów ścigania w prowadzeniu poszczególnych, jednostkowych spraw w znaczeniu karnoprocesowym. Zdaniem przedstawiciela Prokuratora Generalnego, Sejm w ramach kompetencji kontrolnych może zbadać, czy występują takie nieprawidłowości w działaniu podmiotów podlegających jego kontroli, które będą wymagały jego interwencji. Śledztwo sejmowe ma znaczenie, gdy zawiodły istniejące mechanizmy wykrywania naruszeń prawa, którym należy przeciwdziałać poprzez ukazanie ich społeczeństwu i napiętnowanie polityczne lub też ustanowienie odpowiednich regulacji prawnych. W tym kontekście rozumienie „sprawy”, o jakiej mowa w art. 111 ust. 1 Konstytucji, obejmuje zbadanie, czy wystąpiły pewnego rodzaju powiązane ze sobą nieprawidłowości, które dadzą się zidentyfikować i którym należy przeciwdziałać, a które na gruncie procedury karnej mogą stanowić cały szereg odrębnych, nawet niepowiązanych ze sobą zdarzeń. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Problem dopuszczalności badania zgodności z Konstytucją poszczególnych elementów uchwały z 11 stycznia 2008 r. 1.1. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął wątpliwości dotyczące zakresu swojej kognicji w kwestii kontroli konstytucyjności uchwał Sejmu powołujących komisje śledcze w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109). Trybunał stwierdził, że z art. 188 ust. 3 Konstytucji wynika kompetencja Trybunału do badania legalności takich uchwał, w zakresie, w jakim wyrażają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Odwołując się do wyroku z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 127), Trybunał Konstytucyjny przytoczył aprobująco swój dorobek na temat pojęcia aktu normatywnego. Niezależnie zatem od zmian przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także niezależnie od pewnych wahań i dającej się zauważyć ewolucji poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego, można mówić o ukształtowaniu się w jego orzeczeniach istotnych stałych elementów rozstrzygania o normatywności aktu prawnego. Są nimi: 1) decydujące znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna), 2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, 3) przyjęcie, że wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się nieodłączną cechą systemu prawnego. Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że jeżeli w badanym akcie prawnym odnajduje jakąkolwiek treść normatywną, to nie ma podstaw wyłączenia go spod kontroli konstytucyjności czy legalności, zwłaszcza gdy dotyczy on chronionych praw i wolności podstawowych. Trybunał Konstytucyjny domniemywa w takiej sytuacji normatywność aktu prawnego. W przeciwnym bowiem wypadku, biorąc pod uwagę dużą liczbę takich aktów prawnych, wydawanych przez różne organy państwa, a niekiedy także inne podmioty, większość z nich pozostawałaby poza jakąkolwiek instytucjonalną i skuteczną kontrolą ich konstytucyjności lub legalności. 1.2. Trybunał uznał jednocześnie w wyroku w sprawie o sygn. U 4/06, że uchwała Sejmu powołująca komisję śledczą ma mieszany charakter. Z jednej strony uchwała taka jest aktem kreacji w zakresie, w jakim powołuje konkretną komisję śledczą, a zatem jest jednostkowym aktem stosowania prawa. Z drugiej jednak strony uchwała taka wyraża również normy generalno-abstrakcyjne, w zakresie, w jakim wyznacza zakres działania powołanej komisji śledczej oraz sprawę, którą ma ona zbadać. We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, iż normatywność uchwał centralnych organów państwowych zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego powinna być stwierdzona przed wydaniem orzeczenia, co do meritum, jako kwestia wstępna. Stwierdzenie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zaskarżenia kilku elementów uchwały konieczne jest zbadanie normatywności każdego z nich przed wydaniem orzeczenia merytorycznego. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Grupa posłów w swoim wniosku zakwestionowała cztery elementy uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku (M. P. Nr 5, poz. 51; dalej: zakwestionowana uchwała lub uchwała z 11 stycznia 2008 r.), a mianowicie: jej tytuł, jej art. 1, jej art. 2 oraz jej art. 3. Dlatego też przed wydaniem orzeczenia konieczne było rozpatrzenie przez Trybunał kwestii normatywności każdego ze wspomnianych elementów. 2. Kwestia charakteru prawnego art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. (część kreująca oraz część normatywna). 2.1. Jeśli chodzi o tytuł uchwały, to nie ma wątpliwości, że pełni on jedynie funkcję identyfikacyjną i nie można z jego treści zrekonstruować normy prawnej, co powoduje w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania w zakresie badania tego elementu uchwały ze względu na niedopuszczalność orzekania. 2.2. Nie budzi wątpliwości normatywny charakter art. 2 oraz art. 3 uchwały. Art. 2 reguluje cele Komisji, natomiast art. 3 normuje zakres działania Komisji. Oba wspomniane przepisy są więc podstawą rekonstrukcji norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. 2.3. Niejednoznaczny jest natomiast prima facie charakter art. 1 uchwały. Przepis ten składa się z 90 wyrazów. Jest on znacznie dłuższy niż inne takie przepisy tworzone przez Sejm jako art. 1 w uchwałach powołujących komisje śledcze. Z treści art. 1 wynika znacznie więcej niż tylko akt kreacyjny, niebędący normą prawną. Niewątpliwie przepis ten wysławia akt kreacji komisji śledczej, a więc wyraża normę o charakterze konkretno-indywidualnym i w tym zakresie nie podlega on kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Analiza całej treści art. 1 zakwestionowanej uchwały prowadzi jednak do wniosku, że przepis ten składa się z dwóch odrębnych części. Część pierwsza: „Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 111 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej, powołuje Komisję Śledczą, zwaną dalej «Komisją»,” kreuje konkretną komisję śledczą; część druga: „do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku”, służy zrekonstruowaniu normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają następujące argumenty. Po pierwsze, z części drugiej art. 1 daje się zrekonstruować zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz czasowy działań Komisji. Innymi słowy, w art. 1 zakwestionowanej uchwały Sejm nie tylko powołał Komisję Śledczą, ale też określił sprawę, którą ma ona zbadać. Po drugie, za taką interpretacją art. 1 przemawia składnia tego przepisu, w której uchwałodawca oddzielił akt powołania konkretnej Komisji Śledczej – sformułowaniem „zwana dalej Komisją” – od określonej sprawy powierzonej jej do zbadania. Pierwsza część tego przepisu, powołując Komisję Śledczą, wysławia zatem normę konkretno-indywidualną, natomiast druga część, począwszy od słów „do zbadania sprawy”, określa sprawę, którą ma zbadać ta Komisja. Artykuł 1 zakwestionowanej uchwały ma przeto podwójny charakter: w pierwszej części kreacyjny, indywidualno-konkretny, a w drugiej części generalno-abstrakcyjny. Ta druga część art. 1 (dalej: część normatywna art. 1) stanowi przedmiot kontroli merytorycznej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tak więc w dalszym toku badania zakwestionowanej uchwały Trybunał będzie kontrolował konstytucyjność części normatywnej art. 1 uchwały, która wyznacza sprawę zleconą do zbadania Komisji i ma charakter normatywny. 2.4. Po analizie treści części normatywnej art. 1, art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanowią one przepisy uzupełniające przepisy ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. Nr 35, poz. 321, ze zm.; dalej: ustawa o sejmowej komisji śledczej). Uznanie zakwestionowanej w niniejszej sprawie uchwały za nieodzowny element służący odtworzeniu normatywnej podstawy działania powołanej tą uchwałą Komisji Śledczej opiera się na tym, że dopiero ustalenie zakresu powierzonej do zbadania sprawy pozwala na wskazanie granic, w jakich Komisja ta może korzystać z uprawnień wynikających z ustawy o sejmowej komisji śledczej. Bez tego uzupełnienia nie byłaby możliwa ocena legalności działania komisji śledczej (por. wyrok w sprawie o sygn. U 4/06). 2.5. Konkludując, Trybunał stwierdza, że w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały Sejm wyznaczył sprawę, którą ma zbadać Komisja Śledcza. W tym kontekście należy badać dalej konstytucyjność art. 2 i art. 3 uchwały w świetle powołanych przez wnioskodawcę wzorców. 3. Kwestia zgodności art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. 3.1. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 1 uchwały w zakresie, w jakim wyraża on nazwę Komisji, z zasadami poprawnej legislacji oraz legalizmu. W istocie jednak większość zarzutów wnioskodawcy dotyczy art. 2 i art. 3. Zarzuty odnoszące się do art. 1 sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, niejednoznacznego wyznaczenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego pracy Komisji. Po drugie irrelewantnego z punktu widzenia celu powołania Komisji, wyznaczenia granic czasowych jej działania. 3.2. Pierwszy zarzut związany jest z tezą o naruszeniu zasad poprawnej legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji. Argumentacja wnioskodawcy opiera się na porównaniu art. 1 z preambułą kwestionowanej uchwały. W art. 1 uchwałodawca, posługując się określeniem „spraw z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom”, używa sformułowań o charakterze generalnym. W preambule natomiast wymienił konkretnych ministrów z imienia i nazwiska. Wnioskodawca zaznacza przy tym, że uchwałodawca nie rozstrzyga, czy Komisja ma się zajmować sprawami tylko tych konkretnych polityków oraz dziennikarzy, czy też ich sprawy są tu wymienione jedynie przykładowo. Jak wskazał Trybunał w wyroku z 24 lutego 2003 r. (sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13), zasady poprawnej legislacji są funkcjonalnie związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te obejmują między innymi wymóg dostatecznej określoności przepisów. Przepisy powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów poprawnych pod względem językowym, klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Natomiast przepisy precyzyjne to przepisy sformułowane w możliwie najwyższym stopniu jednoznacznie, tak by ograniczyć interpretatorowi zbędne wątpliwości w odtworzeniu z nich norm prawnych wyznaczających co, kto i kiedy powinien czynić. Nie budzi wątpliwości, że preambuła jest taką częścią aktu normatywnego, która pełni funkcję wskazówki interpretacyjnej przy wykładni jego części artykułowanej. Brak natomiast zgody co do tego, czy preambuła zawiera normy prawne lub ich elementy (zob. S. Lewandowski, Kontrowersje wokół preambuł, „Studia Iuridica” 1996, nr 31, s. 87-95). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie można z góry wykluczyć możliwości odkodowania z preambuły norm prawnych lub ich elementów. W wypadku zakwestionowania zgodności preambuły z Konstytucją, Trybunał każdorazowo musi dokonać analizy jej treści. Treść preambuły ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia jej charakteru prawnego. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie stawia zarzutu niezgodności preambuły do uchwały z 11 stycznia 2008 r. z Konstytucją, lecz jedynie przywołuje ją na dowód braku precyzji art. 1. Z tego też względu przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego jest tylko część normatywna art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Trybunał stwierdza, że krąg podmiotów podlegających kognicji Komisji Śledczej powołanej kwestionowaną uchwałą został określony w sposób rodzajowy, jasny i precyzyjny. W związku z tym wymienienie w preambule zakwestionowanej uchwały pewnych osób z imienia i nazwiska jest irrelewantne z punktu widzenia badania zgodności art. 1 z zasadami poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. 3.3. Drugi zarzut dotyczy ram czasowych wyznaczonych do zbadania Komisji Śledczej i wiąże się z koniecznością dokonania kontroli części normatywnej art. 1 z punktu widzenia jej zgodności z art. 7 Konstytucji, a dokładnie z określoną w tym przepisie zasadą legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wnioskodawca twierdzi, że „wątpliwe jest, czy badanie faktów związanych z działaniem poprzedniej Rady Ministrów, przypadających w okresie poprzedniej kadencji Sejmu, mieści się w zakresie funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sejm na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji, a tym samym może być zadaniem sejmowej komisji śledczej” (s. 7 wniosku). Wskazuje on również na irrelewantność użytych w uchwale dat, z punktu widzenia ciągłości różnych sytuacji prawnych i faktycznych, oraz na brak możliwości wyjaśnienia jakiejkolwiek sprawy przy takim ograniczeniu czasowym działań Komisji. Wnioskodawca, kwestionując więc kompetencję Komisji Śledczej do badania działań zdymisjonowanego już rządu, zarzuca tym samym art. 1 uchwały naruszenie zasady legalizmu. Z argumentacji wnioskodawcy wynika bowiem, że Sejm, wyznaczając ramy czasowe działań Komisji, naruszył art. 7 Konstytucji przez przekroczenie uprawnień kontrolnych przyznanych mu na mocy art. 95 ust. 2 Konstytucji. Analizując powyższy zarzut wnioskodawcy, Trybunał stwierdza, że komisja śledcza jest jednym z podstawowych konstytucyjnych narzędzi kontroli parlamentarnej. Kontrola sejmowa oznacza prawo Sejmu do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Kontrola ta służy zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ułatwia społeczeństwu uzyskanie informacji o działaniu organów państwowych, zapewnia poddanie aparatu państwowego kontroli opinii publicznej. Kontrola sejmowa umożliwia nie tylko realizację funkcji ustawodawczej, ale wiąże się z pozycją ustrojową Sejmu (zob. wyrok z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 i wyrok w sprawie o sygn. U 4/06). Trybunał pragnie też podkreślić, że postępowanie przed komisją śledczą ma głównie za zadanie zbadanie okoliczności, które nie mogą lub tylko pobocznie mogą być wyjaśnione i rozstrzygnięte w postępowaniu innym niż parlamentarne. Wyznaczone w uchwale daty mają podstawowe znaczenie dla określenia sprawy, którą ma zbadać Komisja. Komisja Śledcza powołana zakwestionowaną uchwałą ma bowiem zbadać sprawę ewentualnego nielegalnego wywierania wpływu przez osoby sprawujące funkcje kierownicze w konkretnej ekipie rządzącej we wskazanym w uchwale okresie. Sejm, wykonując swoje funkcje kontrolne na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji, ma swobodę tworzenia komisji śledczych do badania określonych spraw zaistniałych w określonym w uchwale okresie. Badanie śledcze zawsze dotyczy zdarzeń przeszłych. Przedmiotem śledztwa sejmowego mogą być podlegające kontroli sejmowej zdarzenia z okresu działania przeszłej bądź aktualnie funkcjonującej Rady Ministrów. Z art. 95 ust. 2 Konstytucji nie wynika ograniczenie funkcji kontrolnej Sejmu do rządu aktualnie urzędującego. Funkcję kontrolną Sejmu pojmować należy bowiem szeroko (por. W. Odrowąż-Sypniewski, Funkcja kontrolna Sejmu na tle zagadnienia rozdziału władzy publicznej i zasady nadrzędności konstytucji, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 33-35). W ramach szeroko rozumianej parlamentarnej kontroli Rady Ministrów mieści się również partycypacja Sejmu w procesie stawiania jej członków przed Trybunałem Stanu, a jak wynika z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Stanu), okoliczność, że oskarżona osoba nie sprawuje już urzędu lub nie pełni funkcji, nie stanowi przeszkody do postawienia jej w stan oskarżenia. W takiej sprawie – zbadanie podejrzenia podejmowania przez członka Rady Ministrów decyzji sprzecznej z prawem (nadużycia władzy) – należy postawić pytanie, czy nie prowadzi to do „dublowania” kompetencji kontrolnych komisji śledczej oraz kompetencji Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Odpowiedź pozytywna prowadzić musiałaby do konkluzji, że dublowanie/nakładanie się kompetencji danej komisji śledczej oraz Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej byłoby sprzeczne z zasadą ekonomii procesowej. W takiej sytuacji pierwszeństwo należałoby przyznać kompetencjom Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, ponieważ rezultatem jej pracy może być postawienie danej osoby w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Inne są cele działania komisji śledczej, a inne Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej. Działania Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej zawsze związane są z odpowiedzialnością przed Trybunałem Stanu, podczas gdy działania komisji śledczej mogą, ale nie muszą spowodować wszczęcia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej. Odpowiedzialność konstytucyjna jest zaś niezależna od tego, czy dana osoba jeszcze zajmuje swoje stanowisko, czy też już go nie zajmuje (por. art. 23 ustawy o Trybunale Stanu). Kontrola parlamentarna jest jednym z filarów demokracji parlamentarnej; nie może ograniczać się tylko do urzędującej Rady Ministrów, jeżeli ma być realna i skuteczna. Brak możliwości badania przez sejmową komisję śledczą budzących wątpliwości publiczne działań byłej Rady Ministrów czyniłby kontrolę parlamentarną w dużej mierze iluzoryczną. Z tego też właśnie powodu nie może być konstytucyjnej przeszkody do zlecenia w uchwale zbadania przez sejmową komisję śledczą także sprawy określonej działalności poprzedniej Rady Ministrów, któregoś z jej członków lub innych funkcjonariuszy administracji rządowej. Nie można tu pominąć treści art. 21 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji śledczej. Przepis ten upoważnia Sejm kolejnej kadencji do rozpatrzenia sprawozdania komisji śledczej, jeżeli komisja ta „przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie (…), a Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji”. Nic też nie stoi na przeszkodzie, aby Sejm nowej kadencji powołał komisję śledczą, powierzając jej do zbadania dokładnie tę samą sprawę, którą badała komisja śledcza w Sejmie poprzedniej kadencji i nie zakończyła swojej działalności przed końcem tej kadencji (art. 20 ust. 1 tej ustawy). W kontekście rozstrzyganej przez Trybunał sprawy, wspomniana wyżej legitymizacja działań komisji śledczej jest tym bardziej uzasadniona, że w uchwale z 11 stycznia 2008 r. Sejm zlecił powołanej Komisji zbadanie, czy doszło do choćby jednego przypadku wywarcia nielegalnego nacisku przez któregoś z członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy porządku prawnego, a więc chodziło o uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy doszło do działania niezgodnego z prawem (Konstytucją i ustawami). W obcych systemach parlamentarnych jest przyjęte, że komisje śledcze powołane w parlamencie danej kadencji mogą badać zarzuty nieprawidłowości działania poprzednich rządów (zob. B. Banaszak, Komisje śledcze we współczesnym parlamentaryzmie państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 10, 83, 85, 87). W Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej przedmiotem pracy takiej komisji może być m.in. „badanie zarzutów kierowanych pod adresem administracji rządowej, jej błędów, arbitralności lub dowolności w działaniu, nadużycia władzy, marnotrawstwa, nieuczciwości, oszustw” (F. M. Kaiser, W. J. Oleszek, T. J. Halstead, M. Rosenberg, T. B. Tatelman, Congressional Oversight Manual. CRS Report For Congress, Washington 2007, s. 2-3). 3.4. Konkludując, część normatywna art. 1 kwestionowanej uchwały jest zgodna z art. 2 i art. 7 Konstytucji. 4. Pojęcie „określonej sprawy” (art. 111 ust. 1 Konstytucji). 4.1. W wyroku w sprawie o sygn. U 4/06 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawa, do zbadania której Sejm może powołać komisję śledczą, musi: 1) dotyczyć działalności organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu; 2) odnosić się do pewnych faktów lub twierdzeń dotyczących danych okoliczności; 3) „istnieć obiektywnie”; 4) być określona, tzn. stanowić zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji; 5) być określona poprzez cel, który ma zostać zrealizowany w trakcie śledztwa sejmowego. 4.2. Zakres podmiotowy Komisji Śledczej powołanej uchwałą z 11 stycznia 2008 r. dotyczy bez wątpienia organów i instytucji publicznych wyraźnie poddanych przez Konstytucję i ustawy kontroli Sejmu. Komisja ta ma bowiem zbadać działalność członków Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej (Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). 4.3. Sprawa, którą ma zbadać Komisja Śledcza powołana uchwałą z 11 stycznia 2008 r., odnosi się do zarzutu istnienia mechanizmu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Zakres przedmiotowy sprawy, którą ma zbadać Komisja Śledcza, dotyczy zatem nie setek różnych spraw, lecz tylko przypadków związanych z zarzutem nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określonych funkcjonariuszy. Przedmiotem śledztwa sejmowego zleconego w kwestionowanej uchwale, ma być zarzut nielegalnego wywierania wpływu, czyli czynności przekraczające granice wyraźnych, ustawowych kompetencji przełożonych do podejmowania decyzji kontrolnych wobec działań operacyjnych oraz procesowych funkcjonariuszy organów ścigania w ramach prowadzonych przez nich spraw. Przy tym ograniczeniem zakresu przedmiotowego sprawy jest wskazanie w uchwale, że owo nielegalne wywieranie wpływu było podejmowane w określonym celu, tzn. wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez podległych funkcjonariuszy w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim. Zakres przedmiotowy sprawy zawęża również wskazanie okresu od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r., które daje się racjonalnie uzasadnić sprawowaniem władzy przez osoby kierujące najsilniejszą frakcją parlamentarną w koalicji parlamentarnej, a potem rządowej Sejmu V kadencji. 4.4. Wskazana powyżej sprawa istnieje obiektywnie w tym sensie, że zarzut nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określone w uchwale podmioty był wielokrotnie formułowany przez opozycję parlamentarną w Sejmie V kadencji, co w Sejmie VI kadencji doprowadziło m.in. do powołania Komisji Śledczej do zbadania okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy (zob. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy, M. P. Nr 100, poz. 1080). Zarzuty takie formułowali również dziennikarze, a nawet politycy wchodzący w różnym czasie w skład Rady Ministrów w okresie Sejmu V kadencji. 4.5. Sprawa zbadania zarzutu istnienia mechanizmu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określone w uchwale podmioty stanowi również zbiór okoliczności wyodrębniony, a także sprecyzowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed Komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Podmioty, których działania będą przedmiotem zainteresowania Komisji, wymienione zostały enumeratywnie. Dodatkowo także w badanej uchwale Sejm wskazał okres (od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r.), w którym podmioty te miałyby dokonywać aktów nielegalnego wywierania wpływu w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków. Nie budzi zatem wątpliwości, do zbadania jakiej sprawy Sejm powołał Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r. 4.6. Warto w tym miejscu podkreślić, że zakwestionowana uchwała nie jest pierwszą, w której Sejm – powołując komisję śledczą – zawarł w tytule termin „zarzut” (por. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania zarzutu nieprawidłowości w nadzorze Ministerstwa Skarbu Państwa nad przedstawicielami Skarbu Państwa w spółce PKN Orlen S.A. oraz zarzutu wykorzystania służb specjalnych [d. UOP] do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwości w celu uzyskania postanowień służących do wywierania presji na członków Zarządu PKN Orlen S.A., M. P. Nr 24, poz. 412). 4.7. Znaczenia terminu „określona sprawa” użytego w art. 111 ust. 1 Konstytucji nie można utożsamiać ze „sprawą” w rozumieniu kodeksu postępowania karnego. Celem postępowania karnego jest wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz wykrycie i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sprawcy/sprawców przestępstwa/przestępstw. Natomiast celem powołania przez Sejm komisji śledczej do zbadania określonej sprawy w ramach konstytucyjnych kompetencji kontrolnych jest uzyskanie informacji o działalności administracji rządowej. Sejm może powołać komisję śledczą zarówno w wypadku, gdy zawiodły istniejące procedury wykrywania naruszeń prawa, jak i wtedy, gdy działają one właściwie. Niemniej jednak, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie U 4/06, „podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć. Identyfikacja podmiotów oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua non precyzyjnego ustalenia problemów, które komisja ma rozwiązać, bądź podjąć dla stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania” (pkt 4.1). Informacje uzyskane w toku śledztwa sejmowego mogą doprowadzić do uchwalenia przez Sejm odpowiednich regulacji prawnych, mających zapobiegać w przyszłości występującym nieprawidłowościom czy też naruszeniom prawa lub być podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności karnej albo konstytucyjnej określonych osób. Tak wyznaczony cel działania komisji śledczej powoduje, że „określona sprawa” w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji obejmuje zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten może zatem dotyczyć różnych przejawów działalności administracji rządowej, które składają się na dający się wyodrębnić i sprecyzować mechanizm postępowania zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Jednocześnie przedmiot działania komisji śledczej musi być tak wyznaczony, by komisja śledcza miała faktyczne możliwości zbadania powierzonej jej sprawy w toku kadencji Sejmu. 5. Cel a zakres działania Komisji Śledczej w świetle art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. 5.1. W art. 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Sejm wytyczył cel działania Komisji, którym ma być ustalenie, czy w wyniku działania określonych osób wystąpiły określone zdarzenia i fakty w określonym czasie. Z kolei w art. 3 tej uchwały Sejm wyznaczył zakres działania Komisji, w którym mieści się zbadanie określonych okoliczności zdarzeń i faktów wymienionych w art. 2 kwestionowanej uchwały. Bardzo ścisły związek treściowy art. 2 z art. 3 uchwały przejawia się w odwołaniu w art. 3 pkt 1 do art. 2 pkt 1-3. Nadto należy zauważyć, że zgodnie z definicją słownikową słowo „ustalić” znaczy m.in. „stwierdzić (stwierdzać), wykazać (wykazywać) coś po uprzednim zbadaniu” (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. Stanisław Dubisz, t. 4, Warszawa 2003, s. 1033). Ustalenie zatem, czy miały miejsce zdarzenia i fakty wskazane w art. 2 uchwały, ma być konsekwencją zbadania przez Komisję okoliczności faktycznych wymienionych w art. 3 uchwały. 5.2. Zestawiając art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z częścią normatywną jej art. 1, Trybunał stwierdza, że sprawa, do zbadania której Sejm powołał Komisję Śledczą, została wyznaczona właśnie przez ten ostatni przepis. Art. 2 i art. 3 uchwały stanowią natomiast jego uszczegółowienie przez wskazanie celu i zakresu działania Komisji. O ile bowiem w części normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Sejm wyznaczył Komisji Śledczej do zbadania sprawę istnienia „mechanizmu” nielegalnego wywierania wpływu przez określone podmioty, o tyle w art. 2 i art. 3 kwestionowanej uchwały określił cel i zakres jej działania. 6. Kwestia zgodności odrębnego uregulowania celu działania Komisji Śledczej (art. 2) oraz zakresu jej działania (art. 3) w uchwale z 11 stycznia 2008 r. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. 6.1. Twórcy uchwały świadomie, jak wynika z materiałów dotyczących prac sejmowych (por. „Biuletyn Komisji Sejmowych”, posiedzenie Komisji Ustawodawczej z 9 stycznia 2008 r., nr 132/VI kad., s. 3-4), zawarli w niej odrębny przepis określający cel działania Komisji. Tym przepisem jest art. 2 zakwestionowanej uchwały, który rozpoczyna się od słów: „Celem działania Komisji”. W ten sposób Sejm starał się spełnić wymagania dotyczące uchwał powołujących komisje śledcze, które wynikają z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. U 4/06 (Trybunał orzekł w nim, że „podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone musi być ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć”). Wnioskodawca kwestionuje zgodność takiej redakcji uchwały z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Jego zdaniem, uregulowanie w odrębnych jednostkach redakcyjnych celu działania Komisji i zakresu jej działania uniemożliwia precyzyjne rozgraniczenie regulowanej materii, a tym samym jest niezgodne z wywodzonymi z art. 2 zasadami poprawnej legislacji. Zastosowanie takiej techniki redakcyjnej narusza również, zdaniem wnioskodawcy, zasadę legalizmu, ponieważ powołana Komisja Śledcza nie ma podstaw prawnych koniecznych do działania w sposób zgodny z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji). 6.2. Zarzuty wnioskodawcy nie zostały poparte odpowiednimi argumentami, o czym przekonuje treść art. 2 i art. 3 kwestionowanej uchwały. Przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku, co wykazał Trybunał Konstytucyjny w punkcie 5 tej części uzasadnienia. Trybunał, badając, co stanowi sprawę, do zbadania której Sejm powołał Komisję Śledczą uchwałą z 11 stycznia 2008 r., ocenia również, czy przepisy wyznaczające cel oraz zakres działania mieszczą się w jej granicach. Oznacza to, że osobne określenie w uchwale celu oraz zakresu działania Komisji nie narusza zasad poprawnej legislacji wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Powołana Komisja Śledcza ma podstawy prawne konieczne do działania w sposób zgodny z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji). Tak więc zabieg legislacyjny polegający na określeniu w osobnych jednostkach redakcyjnych celu działań komisji i zakresu jej działania nie narusza art. 7 Konstytucji. Konkluzja ta nie przesądza jednak, że wszystkie jednostki redakcyjne art. 2 i art. 3 kwestionowanej uchwały są zgodne w pozostałym zakresie z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Stwierdzenie przez Trybunał niezgodności poszczególnych jednostek redakcyjnych ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli (art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji) w dalszym toku badania konstytucyjności zakwestionowanych przepisów będzie – co oczywiste – oznaczać niezgodność z bardziej ogólnymi normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i art. 7. 7. Kwestia zgodności art. 2 pkt 1 i 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 7.1. Jak już ustalił Trybunał, analiza treści uchwały z 11 stycznia 2008 r. prowadzi do wniosku, że powołana na jej podstawie Komisja Śledcza ma zbadać sprawę zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Tak wyznaczona sprawa spełnia konstytucyjne wymaganie jej określoności i może zostać zbadana przez Komisję Śledczą. Zarzut nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w określonym celu i wskazanym okresie stanowi wyodrębniony oraz możliwy do zidentyfikowania przedmiot śledztwa sejmowego. 7.2. Z treści art. 2 pkt 1 wynika, że celem działania Komisji jest „ustalenie, czy postępowania karne, których stroną lub uczestnikiem byli członkowie Rady Ministrów, posłowie na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarze, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, zostały wszczęte lub były prowadzone wskutek nielegalnego wpływu członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego lub Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czynności funkcjonariuszy Policji lub Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości”. 7.3. Z kolei w art. 2 pkt 2 wskazano, że celem działania Komisji ma być także „ustalenie, czy w toku postępowań karnych prowadzonych z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, były podejmowane decyzje lub czynności procesowe wskutek nielegalnego wpływu członków Rady Ministrów, w szczególności Prezesa Rady Ministrów, Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na czynności funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralnego Biura Antykorpucyjnego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości”. 7.4. Cele określone w art. 2 pkt 1 i 2 mieszczą się w ramach sprawy określonej w części normatywnej art. 1. Co więcej, precyzują i dookreślają zakres przedmiotowy i podmiotowy działań komisji śledczej. To sprawia, że art. 2 pkt 1 i 2 nie narusza art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Należy jednak podkreślić konieczność interpretacji systematycznej art. 2 pkt 1 i 2. Taka interpretacja systematyczna musi uwzględniać przede wszystkim treść części normatywnej art. 1, w której uchwałodawca wskazał, że powołana kwestionowaną uchwałą Komisja Śledcza ma zbadać sprawę zarzutu wywierania nielegalnego wpływu na wskazane w art. 1 podmioty w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z określonymi przez podmioty wskazane w art. 1 postępowaniami karnymi lub czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi. Takie określenie sprawy oznacza, że komisja powołana została do zbadania pewnego mechanizmu – mechanizmu wywierania przez osoby sprawujące władzę nielegalnego wpływu w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez osoby im podlegające. Z kolei w art. 2 pkt 1 i 2 uchwałodawca stanowi o wywieraniu nielegalnego wpływu, bez dookreślenia, że wpływ ten miał być wywierany „w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków”. Nie oznacza to jednak rozszerzenia zakresu przedmiotowego działań komisji w art. 2 pkt 1 i 2. Wykładnia systematyczna nakazuje bowiem uwzględnić treść art. 1, toteż sformułowanie „w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków” należy odnieść również do art. 2 pkt 1. 8. Kwestia zgodności art. 2 pkt 3 i 4 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 8.1. Z treści art. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały wynika, że celem Komisji jest ponadto „ustalenie, czy w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku, przy podejmowaniu decyzji lub dokonywaniu czynności procesowych, o których mowa w pkt 2, a także w sprawach, w których nie wszczęto postępowania karnego, miały miejsce przypadki naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, również wobec osób niebędących osobami podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych, a także ustalenie, czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorpucyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie”. Tak określony cel uchwały narusza art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, a tym samym jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Wskazane w art. 2 pkt 3 zakwestionowanej uchwały dodatkowe cele działania Komisji Śledczej wykraczają bowiem poza zakres sprawy określonej już w części normatywnej art. 1. Przepis ten upoważnia bowiem Komisję Śledczą także do badania – oprócz sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu – powiązanych bezpośrednio z nią, ale przedmiotowo różnych, dwóch innych spraw: a) sprawy zarzutu niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz b) sprawy zarzutu ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorpucyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie. Zakres zadań zleconych do zbadania Komisji Śledczej wychodziłby zatem poza określony w części normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. 8.2. Z treści art. 2 pkt 4 wynika z kolei ponadto, że celem Komisji jest „ustalenie tożsamości osób, które bezpośrednio lub pośrednio uczestniczyły w wywieraniu ewentualnych nielegalnych wpływów na decyzje lub czynności w sprawach, o których mowa w pkt 1-3, oraz wyjaśnienie okoliczności, które sprzyjały wywieraniu takich wpływów, a także ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć”. Jak już ustalił Trybunał, z części normatywnej art. 1 wynika, że sprawą zleconą Komisji Śledczej do zbadania jest ustalenie, czy istniał mechanizm wywierania nielegalnego wpływu określonych tam podmiotów mający na celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez określone tam podmioty w określonym czasie. A zatem zbadanie przez Komisję Śledczą przypadków uzyskania ewentualnych korzyści przez osoby, których tożsamość ta Komisja miałaby ustalić, stanowi rodzajowo inną sprawę niż sprawa, do zbadania której została ona powołana. Analogicznie art. 2 pkt 4 w części obejmującej wyrazy: „a także ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć”, narusza art. 2, art. 7 oraz art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wykracza poza zakres sprawy zdefiniowanej w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały. 9. Kwestia zgodności art. 3 pkt 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 9.1. Ze sprawą zleconą Komisji Śledczej do zbadania i określoną w części normatywnej art. 1 należy teraz porównać szczegółowy zakres działania tej Komisji, wytyczony w art. 3 pkt 1 zakwestionowanej uchwały. Przepis ten stanowi, że: „Do zakresu działania Komisji należy: zbadanie okoliczności faktycznych podjęcia lub prowadzenia przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policję i Prokuraturę czynności operacyjno-rozpoznawczych i czynności procesowych w ramach postępowań karnych w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1-3, to jest: a) okoliczności wszczęcia tych postępowań karnych, b) okoliczności stosowania w tych postępowaniach czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, prowokacji, tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi, c) ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w tych postępowaniach karnych, d) wpływu działań, o których mowa w lit. c, na prowadzenie tych postępowań karnych oraz stosowanie w tych postępowaniach środków przymusu, e) okoliczności ewentualnego ujawnienia tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie w tych postępowaniach karnych”. 9.2. Wyznaczony w art. 3 pkt 1 od lit. a do lit. d zakwestionowanej uchwały zakres działania Komisji mieści się w granicach sprawy, o której mowa w części normatywnej art. 1 uchwały. Zbadanie okoliczności wszczęcia postępowań karnych (art. 3 pkt 1 lit. a), okoliczności stosowania w tych postępowaniach czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, prowokacji, tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi oraz ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w tych postępowaniach karnych nie wykracza poza sprawę zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Wyjaśnienie wymienionych okoliczności należy uznać za niezbędne do zbadania sprawy określonej w części normatywnej art. 1 kwestionowanej uchwały. 9.3. Poza zakres sprawy wyznaczonej w art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. wykracza natomiast zdaniem Trybunału powierzenie Komisji w art. 3 pkt 1 lit. e zbadanie „okoliczności ewentualnego ujawnienia tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie w tych postępowaniach karnych”. Zbadanie zarzutu ewentualnego ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez wskazane w tym przepisie osoby należy bowiem uznać za rodzajowo inną sprawę niż sprawa zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez podmioty wymienione w części normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. 9.4. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznaje, że art. 3 pkt 1 lit. e uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wykracza poza zakres sprawy zdefiniowanej w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały. Natomiast art. 3 pkt 1 lit. a-d są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, z uwagi na to, że mieszczą się w zakresie sprawy zdefiniowanej w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały. 10. Kwestia zgodności art. 3 pkt 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 10.1. Zgodnie z art. 3 pkt 2 zakwestionowanej uchwały: „Do zakresu działania Komisji należy: zbadanie okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi, to jest: a) stosowania kontroli operacyjnej, w tym stosowanej w przypadkach niecierpiących zwłoki, przed uzyskaniem zarządzenia kontroli przez sąd, a także stosowania prowokacji, tzw. zakupu kontrolowanego oraz wytwarzania i posługiwania się dokumentami legalizacyjnymi, b) ewentualnego bezpośredniego lub pośredniego wywierania nielegalnego wpływu przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji w celu zastosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych”. 10.2. Zbadanie okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi w granicach wyznaczonych przez art. 1 kwestionowanej uchwały należy uznać za mieszczące się w zakresie sprawy będącej przedmiotem śledztwa sejmowego. Wiedza na temat okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób niebędących osobami podejrzanymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r., jest niezbędna do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków. 10.3. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 3 pkt 2 uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest zgodny art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 11. Kwestia zgodności art. 3 pkt 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 11.1. Zgodnie z art. 3 pkt 3 zakwestionowanej uchwały: „Do zakresu działania Komisji należy: (…) zbadanie okoliczności faktycznych ewentualnego niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne”. 11.2. Porównanie art. 3 pkt 3 uchwały z dnia 11 stycznia 2008 r. z jej art. 1 prowadzi do wniosku, że zbadanie okoliczności faktycznych ewentualnego niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne wykracza poza zakres sprawy, do zbadania której powołano Komisję Śledczą. Określona sprawa, która jest przedmiotem śledztwa sejmowego zgodnie z art. 1 kwestionowanej uchwały, obejmuje zbadanie zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. Art. 3 pkt 3 wykracza poza zakres wyznaczony w art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r., czego konsekwencją jest to, że Komisja Śledcza ma zbadać nie tylko, czy dochodziło do nielegalnego wywierania wpływu przez określone podmioty w określonym celu i czasie, ale także czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych. Należy zauważyć, że druga ze spraw powierzonych do zbadania Komisji Śledczej jest zdeterminowana wyjaśnieniem pierwszej. Dopiero bowiem po ustaleniu, że doszło choćby jeden raz do nielegalnego wywarcia wpływu przez określone w uchwale podmioty, Komisja Śledcza zajęłaby się wyjaśnianiem, czy następnie zdarzały się przypadki niszczenia dowodów na nielegalne wywieranie wpływu na podejmowanie czynności przez funkcjonariuszy organów porządku prawnego. 11.3. Ponadto z treści art. 3 pkt 3 zakwestionowanej uchwały wynika, że Komisja Śledcza ma zbadać okoliczności faktyczne ewentualnego niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Centralne Biuro Antykorupcyjne. Przepis ten wykracza zatem również poza zakres sprawy, do zbadania której powołano Komisję, w ten sposób, że upoważnia ją do prowadzenia śledztwa obejmującego nie tylko wywieranie nielegalnego wpływu przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, we wskazanym w części normatywnej art. 1 uchwały celu i okresie, ale wszystkich podlegających im funkcjonariuszy. 11.4. Konkludując, należy uznać, że art. 3 pkt 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. 12. Kwestia zgodności art. 2 i art. 3 uchwały z 11 stycznia 2008 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 12.1. Argumentację wnioskodawcy w sprawie niezgodności art. 2 oraz art. 3 zakwestionowanej uchwały z art. 32 ust. 1 Konstytucji cechuje znacząca niespójność. Z jednej strony bowiem zdaniem wnioskodawcy „ocena zakresu działania sejmowej komisji śledczej, której przedmiotem zainteresowania mają być działania organów państwa wyłącznie «w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom», a więc osób o znacznych wpływach politycznych (...) nie jest obojętna z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z interesami i postulatami tych osób uchwałodawca uznaje, że to właśnie ich sprawy wymagają «pochylenia się» przez sejmową komisję śledczą, mimo, że (...) nie ma żadnych wiarygodnych wskazówek, iżby miało dojść do naruszenia prawa stosunku do tych osób lub aby możliwość korzystania przez te osoby z przysługującego im prawa do sądu i gwarancji procesowych została w jakichkolwiek sposób uszczuplona bądź zagrożona (...)” (s. 11 wniosku). Z drugiej zaś strony – wnioskodawca twierdzi, że efektem działalności powołanej zakwestionowaną uchwałą Komisji Śledczej „(...) będzie przekonanie funkcjonariuszy szeroko rozumianego aparatu ścigania, że traktując polityków w taki sam sposób jak innych obywateli, zamiast przymykać oczy na udział tych pierwszych w różnych «dziwnych», zasługujących na baczną uwagę sytuacjach, wcześniej czy później spotkają się z «retorsją» ze strony klasy politycznej w postaci powołania sejmowej komisji śledczej, przed którą będą musieli się tłumaczyć na oczach publiczności, a być może także być obiektem publicznych ataków ze strony osobiście zainteresowanych polityków (...)”. Według wnioskodawcy „oznacza to niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie osób politycznie wpływowych w stosunku do reszty obywateli” (s. 12 wniosku). 12.2. Trybunał podkreśla ponownie, że zadaniem każdej komisji śledczej jest zbadanie określonej sprawy związanej z działalnością członków Rady Ministrów lub podmiotów organizacyjnie podległych Radzie Ministrów (por. wyroki z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K. 8/99 oraz z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06). Zdaniem Trybunału, nie ulega żadnej wątpliwości, że komisje śledcze w systemie parlamentarnym odgrywają szczególnie istotną rolę w ustawicznym zapewnianiu efektywnej odpowiedzialności politycznej i/lub prawnej osób pełniących wysokie i najwyższe stanowiska w administracji rządowej za zgłaszane w debacie publicznej zarzuty nadużycia władzy. Działalność powołanej zakwestionowaną uchwałą Komisji Śledczej ma doprowadzić do zbadania, czy członkowie Rady Ministrów w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. nie dopuścili się czynów polegających na wywieraniu nielegalnego, a więc niezgodnego z ustawami, wpływu na wskazane w uchwale podmioty. Takie określenie zakresu działania Komisji w żaden sposób nie narusza konstytucyjnej zasady równości, a co więcej, ma być gwarancją rzeczywistej kontroli działań egzekutywy przez legislatywę, która to jest immanentną cechą systemu parlamentarno

[... tekst skrócony ...]