U. 1/00

149 POSTANOWIENIE z dnia 28 czerwca 2000 r. Sygn. U. 1/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący Jadwiga Skórzewska-Łosiak Marian Zdyb – sprawozdawca po rozpoznaniu 28 czerwca 2000 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Związku Zawodowego Górników w Polsce o stwierdzenie niezgodności:  9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 133, poz. 637; zm.: z 1994 r. Nr 140, poz. 773; z 1995 r. Nr 153, poz. 776; z 1996 r. Nr 156, poz. 783; z 1997 r. Nr 160, poz. 1089; z 1998 r. Nr 162, poz. 1127; z 1999 r. Nr 45, poz. 442), z art. 2, 7 i 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ze względu na niedopuszczalność orzekania, umorzyć postępowanie w sprawie. Uzasadnienie: I 1. Wnioskiem z 29 listopada 1999 roku Związek Zawodowy Górników w Polsce zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją  9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz.U. Nr 133, poz. 637; zm.: z 1994 r. Nr 140, poz. 773; z 1995 r. Nr 153, poz. 776; z 1996 r. Nr 156, poz. 783; z 1997 r. Nr 160, poz. 1089; z 1998 r. Nr 162, poz. 1127; z 1999 r. Nr 45, poz. 442), z art. 2 art. 7 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Uzasadniając swą legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca stwierdził, iż przedmiotowa sprawa jest nierozerwalnie związana z zakresem jego działania, ponieważ dotyczy praw majątkowych pracowników górnictwa węglowego. Ze statutu Związku Zawodowego Górników w Polsce wynika, iż do zadań tego związku należą między innymi: prezentowanie stanowiska swoich członków wobec organów państwa, a także podejmowanie działań, które są konieczne w celu obrony interesów członków związku. W tym kontekście, wynik postępowania przed Trybunałem może mieć istotny wpływ na sytuację płacową członków związku, rzutuje bowiem na zadłużenie jednostek organizacyjnych górnictwa węglowego, a tym samym na płace górników. Uzasadniając zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z konstytucją i ustawą z 24 października 1974 r. – Prawo wodne, wnioskodawca stwierdził, iż z art. 92 konstytucji wynika, że akty prawne w randze rozporządzenia wydawane winny być wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Rozszerzająca interpretacja takich upoważnień jest niedopuszczalna, w szczególności zaś niedopuszczalna jest regulacja w przepisach rangi podustawowej spraw, do których uregulowania nie został wskazany organ właściwy do wydania takich przepisów. W rozumieniu Związku Zawodowego Górników w Polsce, art. 56 prawa wodnego zawiera skierowaną do Rady Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania wysokości opłat za pobór wody i wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, stosowania ulg oraz zwolnień od opłat, a w razie potrzeby, także zasad ustalania opłat za inne rodzaje szczególnego korzystania z wód. W art. 56 ust. 2 pkt 2 zawarta jest także skierowana do Rady Ministrów delegacja do określenia w drodze rozporządzenia zasad ustalania opłat za korzystanie z urządzeń wodnych, żeglugi i spławu, stosowania ulgi oraz zwolnień od opłat, a także do ustalenia organów właściwych w tych sprawach. Analiza art. 56 ust. 2 prawa wodnego prowadzi do wniosku, że zawiera on skierowaną do Rady Ministrów delegację do ustalenia wskazanych tam opłat, ulg i zwolnień. Jednakże tylko w zakresie wynikającym z art. 56 ust. 2 pkt 2, a więc w odniesieniu do opłat za korzystanie z urządzeń wodnych, żeglugi i spławu, rozporządzenie wykonawcze określić ma organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że w zakresie wynikającym z art. 56 ust. 2 pkt 1 rozporządzenie wykonawcze nie może ustalać właściwości jakichkolwiek organów w tych sprawach. Kwestionowany  9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych przewiduje, że opłatę za pobór wód w ramach szczególnego korzystania z wody oraz za odprowadzanie ścieków ustala i pobiera wojewoda. Zdaniem wnioskodawcy oznacza to, iż Rada Ministrów pomimo braku upoważnienia ustawowego ustaliła właściwość wojewody w sprawie ustalania opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków. W rezultacie oznacza to, zdaniem wnioskodawcy, że kwestionowany  9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nie znajduje on bowiem oparcia ani w treści art. 56 ust. 2 pkt 1 prawa wodnego, ani też w przepisach konstytucyjnych. Wnioskodawca stwierdza także, że opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków stanowią daninę publiczną. Ma to o tyle istotne znaczenie, że stosownie do treści art. 217 konstytucji daniny publiczne mogą być nakładane wyłącznie w drodze ustawy, co należy rozumieć w ten sposób, że jedynie akt rangi ustawowej może określić przedmiot, zakres, stawki i ewentualne zwolnienia z obowiązku daninowego oraz organy właściwe w tych sprawach. Wymogów takich nie spełnia regulacja prawna dotycząca opłat za szczególne korzystanie z wód. Zarówno bowiem stawki, organy właściwe w przedmiocie opłat, jak i zwolnienia z obowiązku opłaty, zostały określone na podstawie kwestionowanego rozporządzenia. 2. Pismem z 17 marca 2000 roku stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej, w którym uznał on, że postępowanie podlega umorzeniu, albowiem wydanie orzeczenia w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu stanowiska podniósł, iż kwestią wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest legitymacja procesowa wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji, prawo do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przysługuje między innymi ogólnokrajowym organom związków zawodowych, ale tylko w odniesieniu do takiego aktu normatywnego, który dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Jego zdaniem wnioskodawca spełnia określone w tym przepisie warunki podmiotowe, ponieważ zgodnie ze statutem Związku Zawodowego Górników w Polsce organizacja ta działa na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, a udzielająca pełnomocnictwa do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Rada Krajowa, jest jego ogólnokrajowym organem. Odnosząc się do przedmiotowego aspektu legitymacji formalnej Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, który uzasadniając swoją legitymację dotyczącą możliwości skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyjął że będący przedmiotem zaskarżenia przepis rozporządzenia Rady Ministrów pozostaje w żywotnym związku z zakresem jego działalności, ponieważ dotyczy praw majątkowych pracowników górnictwa węglowego, a rozstrzygnięcie Trybunału w istotny sposób wpłynie na stan zadłużenia jednostek organizacyjnych górnictwa węglowego, a tym samym na sytuację płacową członków związku. Zdaniem Prokuratora Generalnego przytoczone argumenty są zbyt ogólne i nieprzekonujące. Opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków nie należą bowiem do spraw, które w sposób bezpośredni dotyczą uprawnień czy zakresu działalności Związku Zawodowego Górników. Wskazywanie zaś na związek między zadłużeniem jednostek organizacyjnych górnictwa węglowego a sytuacją płacową członków Związku nie znajduje prawnego uzasadnienia. Zadłużenie tych jednostek wynika z ich określonego zachowania się, polegającego m.in. na nie wywiązywaniu z ciążącego na nich obowiązku uiszczania należnych opłat. Legitymacja organizacji związków zawodowych do skierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego uwarunkowana jest istnieniem interesu prawnego związanego bezpośrednio ze statusem pracowniczym członków związku, lub interesem prawnym samego związku. Taki interes prawny w niniejszej sprawie nie istnieje. W takim stanie rzeczy – w przekonaniu Prokuratora Generalnego – brak jest podstaw do przyjęcia, że Związkowi Zawodowemu Górników w Polsce służy legitymacja do żądania kontroli legalności i konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. W związku z tym postępowanie w sprawie powinno ulec umorzeniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje: Przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności przesłanki dopuszczalności wydania orzeczenia w niniejszej sprawie. Badanie przesłanek formalnych dopuszczalności wydania orzeczenia jest obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania zarówno wtedy, gdy okoliczność ta zostanie podniesiona przez uczestników postępowania, jak i zostanie dostrzeżona przez sam Trybunał. Legitymacja do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem dotyczącym kontroli konstytucyjności przepisów prawnych określona została w art. 191 konstytucji. Przepis ten określa dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, to jest takie, które mogą inicjować postępowania w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo – to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności. Na podkreślenie zasługuje, że w konstrukcji przyjętej przez ustrojodawcę legitymacja formalna do inicjowania przez te podmioty postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym związana jest nierozerwalnie z zakresem (treścią) wniosku. Innymi słowy legitymacja ta przysługuje jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych ściśle związanych z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego. Na takie właśnie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje wyraźnie treść art. 191 ust 2 konstytucji. Zagadnienie zakresu przedmiotowego legitymacji formalnej związków zawodowych było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu wydanym w sprawie K. 20/98, Trybunał stwierdził, że: “powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana”. Podobne stanowisko Trybunał przyjął w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/98, gdzie uznał, że powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społeczno-gospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie widzi żadnych szczególnych powodów, aby w niniejszej sprawie od stanowiska tego odstępować. Uzasadniając swoją legitymację do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie Związek Zawodowy Górników w Polsce ograniczył się do stwierdzenia, że będący przedmiotem zaskarżenia  9 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 1993 roku w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, pozostaje w istotnym związku z zakresem jego działania. Może bowiem dotyczyć praw majątkowych pracowników górnictwa węglowego przez to, że oddziaływuje na zadłużenie jednostek organizacyjnych górnictwa, a tym samym może mieć wpływ na sytuacją płacową członków Związku. Trybunał podzielił w tym względzie argumenty Prokuratora Generalnego, iż wnioskodawca nie wykazał, że istnieje przekonywujący związek pomiędzy zaskarżonym przepisem a zakresem zadań związku zawodowego. Prezentowany przez wnioskodawcę tok rozumowania mógłby, wbrew intencji ustrojodawcy, prowadzić do nieuprawnionych tez utożsamiających każdą luźniejszą lub silniejszą więź, prawie każdego przepisu prawnego, z zakresem działania związku zawodowego. Opłaty za pobór wody i odprowadzanie ścieków nie należą do spraw, które w sposób bezpośredni dotyczą uprawnień czy zakresu działalności Związku Zawodowego Górników w Polsce. Ustawowy zakres działania związków zawodowych określony został w ustawie z 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych. Jego istotą jest reprezentacja praw oraz interesów pracowniczych i socjalnych członków tych organizacji. I choć na gruncie ustawy o związkach zawodowych oraz statutu Związku dopuszczono różnorakie formy realizacji tych zadań, to z całą pewnością nie odnoszą się one do bieżącego zarządzania jednostką organizacyjną będącą zakładem pracy. Nie można uznać też, że w zakresie, że w zakresie działania związku zawodowego mieści się możliwość oddziaływania na kształtowanie przepisów prawnych dotyczących statusu prawnego zakładu pracy (przedsiębiorstwa), choćby miały one wpływ na ich sytuację materialną. Dotyczy to także przepisów prawnych nakładających na przedsiębiorstwa określone obowiązki finansowe. Dlatego też zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zbyt odległa jest przeprowadzona przez wnioskodawcę analogia pomiędzy zadłużeniem jednostek organizacyjnych górnictwa węglowego, wynikającym z prowadzonej gospodarki finansowej (nie uiszczanie w terminie należności z tytułu korzystania z wód), a sytuacją płacową członków związku. Podnieść również należy, iż przyjęcie przedstawionego przez wnioskodawcę rozumowania, prowadzić musi do konkluzji, że kontrola konstytucyjności prawa może być wykorzystana do weryfikacji wyników finansowych przedsiębiorstw, powstałych w rezultacie np. niezadowalającego prowadzenia przez nie bieżącej działalności gospodarczej. Takie korzystanie z instytucji wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest nieuprawnione, ponieważ prowadzi do zmiany istoty art. 191 ust. 2 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał również, że zagadnienie legitymacji formalnej związków zawodowych do inicjowania postępowań w sprawie weryfikacji konstytucyjności prawa należy rozważyć w szerszym kontekście ustrojowym. Istotą polskiego modelu kontroli konstytucyjności prawa (podobne rozwiązania przyjęto także w wielu innych krajach) jest objęcie kontrolą wszystkich pozakonstytucyjnych, powszechnie obowiązujących norm prawnych. Polega ona na możliwości poddania weryfikacji każdego z aktów w systemie prawa, jeżeli tylko budzi on wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Jednocześnie przy tak szerokim zakresie przedmiotowym, uzasadnione wydaje się przyjęcie założenia, które przyjął polski ustrojodawca, że prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem przyznaje się ściśle określonym organom państwa. Taka konstrukcja świadczy z jednej strony o doniosłości procesu kontroli konstytucyjności prawa, a z drugiej – służy między innymi ograniczeniu nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów doraźnych. Uprawnienie ściśle określonego kręgu naczelnych organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą jaką organ pełni w systemie organów państwa. Na tym tle już sam fakt przyznania tego prawa innym podmiotom (np. związkom zawodowym), nawet w tak ograniczonym zakresie jaki wynika z treści art. 191 ust. 2 konstytucji stanowi istotny wyłom. Dlatego też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a ponieważ sama w sobie stanowi wyjątek od ogólnej zasady, wszelka interpretacja rozszerzająca w tym zakresie jest niedopuszczalna. Takie stanowisko zajął też Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 24 września 1996 roku wydanym w sprawie T. 35/96: “przy badaniu legitymacji związku zawodowego do korzystania z kwalifikowanego środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest wszczęcie postępowania przed TK w przedmiocie tzw. abstrakcyjnej (oderwanej od konkretnego przypadku stosowania prawa) kontroli konstytucyjności aktów normatywnych, należy wziąć pod uwagę wyjątkowość tego uprawnienia, a w konsekwencji konfrontować przedmiot wniosku z tym, co w myśl regulacji prawnej określa specyfikę działania związku zawodowego jako takiego”. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty Trybunał Konstytucyjny uznał, że legitymacja procesowa wnioskodawcy wykracza poza zakres art. 191 ust. 2 konstytucji, co stanowi przesłankę niedopuszczalności orzekania w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i dlatego postanowił jak na wstępie.