Tw 9/06

183/5/B/2007 POSTANOWIENIE z dnia 20 września 2006 r. Sygn. akt Tw 9/06 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej Wrocławia o zbadanie zgodności: 1) art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 12, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 Konstytucji; 3) art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 32 ust. 1 i art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji; 4) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 167 ust. 1 Konstytucji; 5) art. 16 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 i art. 84 Konstytucji; 6) art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 i art. 21 Konstytucji; 7) art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 77 ust. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie, w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności: 1) art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 12, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 Konstytucji; 3) art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 32 ust. 1 Konstytucji; 4) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 167 ust. 1 Konstytucji; 5) art. 16 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 i art. 84 Konstytucji; 6) art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 2 Konstytucji; 7) art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 77 ust. 2 Konstytucji. UZASADNIENIE We wniosku z 27 marca 2006 r. Rada Miejska Wrocławia wnosi o zbadanie zgodności art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) z art. 12, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 Konstytucji; art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 32 ust. 1 i art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji; art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 Konstytucji; art. 16 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 84 Konstytucji; art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 21 Konstytucji; art. 36 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Legitymacja tego rodzaju podmiotów ma jednak charakter ograniczony. Mogą one kwestionować hierarchiczną zgodność jedynie tych aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Spełnienie tego wymogu konstytucyjnego oraz przesłanek ustawowych wynikających z art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) stanowi warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i podlega weryfikacji w trybie wstępnego rozpoznania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. 2. Pierwszy z zarzutów sformułowanych we wniosku Rady Miejskiej Wrocławia dotyczył zbadania konstytucyjności art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 12, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców wyłączności w zakresie prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa oraz podważa konstytucyjne gwarancje wolności tworzenia i działania dobrowolnych zrzeszeń. Stoi także w sprzeczności z przysługującym każdemu prawem do własności podlegającym równej ochronie prawnej. Odpowiadając na tego rodzaju zarzut wnioskodawcy należy podkreślić, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jedynie w ściśle wyznaczonych granicach. Przedmiotowy zakres zaskarżenia określony we wniosku takiego podmiotu może odnosić się wyłącznie do tych aktów normatywnych, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania. Gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i wykonuje ściśle wyznaczone zadania służące m.in. zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Szeroki katalog spraw objętych zakresem działania tej podstawowej jednostki samorządu terytorialnego determinuje także kształt jej legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, iż katalog aktów normatywnych, które mogą być kwestionowane przez organy stanowiące gmin musi być ściśle związany ze statusem tych jednostek samorządu oraz ich działalnością jako organów władzy publicznej. Podmioty te mogą zatem domagać się kontroli określonych rozwiązań prawnych z punktu widzenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, ale jedynie wówczas, kiedy opierają swój zarzut na nieuzasadnionym konstytucyjnie zróżnicowaniu poszczególnych gmin. Kwestionowanie aktów normatywnych z uwagi na naruszenie zasady równości w odniesieniu do obywateli bądź dobrowolnie tworzonych organizacji nie należy natomiast do spraw objętych zakresem działania tych jednostek samorządu terytorialnego. Do zakresu zadań gminy, realizowanych za pomocą wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, nie należy bowiem stanie na straży konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Powoływanie się przez gminę we wniosku do Trybunału na naruszenie określonych praw obywateli należy zatem uznać za działanie, które wykracza poza zakres legitymacji tego podmiotu, wyznaczony w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Zarzut niezgodności art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 12, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji opiera się na wykazaniu nieuzasadnionego, zdaniem wnioskodawcy, uprzywilejowania jednej organizacji (Polskiego Związku Działkowców) w stosunku do innych podmiotów, które chciałyby zajmować się prowadzeniem rodzinnych ogrodów działkowych. Wnioskodawca nie wskazuje natomiast, iż na mocy kwestionowanego przepisu doszło do naruszenia jakichkolwiek praw przysługujących gminom, jako podstawowym jednostkom samorządu terytorialnego powołanym do wykonywania określonych zadań publicznych. Należy zatem stwierdzić, iż tak sformułowany zarzut nie należy do spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Stanowi to podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej Wrocławia, w zakresie badania zgodności art. 6 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych z art. 12, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. 3. Rada Miejska Wrocławia domagała się także stwierdzenia niezgodności art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy wskazany przepis ustawy narusza zasadę przyzwoitej legislacji, bowiem uniemożliwia skonstruowanie normy prawnej dotyczącej praw i obowiązków odpowiednich podmiotów w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do powyższego zarzutu Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z 20 kwietnia 2006 r. (sygn. Tw 50/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 81), zgodnie z którym kwestionowany art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyznacza granice, w jakich gmina powinna realizować przysługujące jej władztwo planistyczne. Należy zwrócić uwagę, że w istocie sama redakcja tego przepisu może budzić pewne wątpliwości natury językowej. Oczywiście bezzasadne jest jednak twierdzenie zawarte we wniosku, zgodnie z którym ustalenie jakiejkolwiek normy prawnej na gruncie wskazanej regulacji jest niemożliwe. Sam wnioskodawca wydaje się także zaprzeczać takiemu kategorycznemu stanowisku, prezentując w uzasadnieniu wniosku dwa sposoby wykładni kwestionowanego przepisu. Należy podkreślić, iż orzekanie o niekonstytucyjności w przypadku wadliwie sformułowanego przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy jedynie sytuacji, w której żadna z metod wykładni nie daje możliwości interpretacji w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 3 grudnia 2002 r. (sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90) „pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające. Z reguły niejasność przepisu powodująca jego niekonstytucyjność musi mieć charakter «kwalifikowany», przez wystąpienie określonych dodatkowych okoliczności z nią związanych, które nie mają miejsca w każdym przypadku wątpliwości co do rozumienia określonego przepisu”. Biorąc pod uwagę te ustalenia Trybunał Konstytucyjny nie może dokonać kontroli zgodności art. 8 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 Konstytucji wyrażającym zasadę poprawnej legislacji. W świetle powołanych argumentów tak sformułowany zarzut należy uznać za oczywiście bezzasadny. Opierając się na powyższej argumentacji Trybunał Konstytucyjny stwierdza także, iż brak jest podstaw do uznania zasadności tej części wniosku, w której Rada Miejska Wrocławia domagała się zbadania zgodności art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 Konstytucji. 4. Kolejny zarzut przedstawiony we wniosku Rady Miejskiej Wrocławia dotyczył niezgodności art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany przepis ma charakter jawnie dyskryminujący te podmioty, które mogłyby prowadzić działalność polegającą na zrzeszaniu działkowców. Ustawodawca zdecydował bowiem w sposób arbitralny o przekazaniu gruntów przeznaczonych pod rodzinne ogrody działkowe wyłącznie na rzecz jednej organizacji – Polskiego Związku Działkowców. Odwołując się w tym miejscu do argumentacji przedstawionej w pkt 2 niniejszego uzasadnienia należy podkreślić, iż wnioskodawca nie wskazuje, w jaki sposób kwestionowany art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych narusza prawo gmin do równego traktowania. Zamiast tego Rada Miejska Wrocławia stara się uprawdopodobnić dyskryminację pewnej grupy podmiotów zainteresowanych prowadzeniem ogrodów działkowych w stosunku do wskazanego w ustawie Polskiego Związku Działkowców. Należy raz jeszcze podkreślić, iż stanie na straży konstytucyjnych praw i wolności przysługujących obywatelom lub ich dobrowolnym zrzeszeniom nie należy do zakresu zadań gminy, jako organu władzy publicznej powołanego do wykonywania swoich zadań wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to jednocześnie, iż sformułowany przez Radę Miejską Wrocławia zarzut niezgodności art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 32 ust. 1 Konstytucji, nie dotyczy spraw objętych zakresem działania jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi to podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w tym zakresie. 5. Rada Miejska Wrocławia zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, nałożenie na gminy nowych zadań związanych z tworzeniem warunków dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, bez jednoczesnego wskazania źródeł ich finansowania narusza zasadę adekwatności środków w stosunku do zadań przekazanych jednostce samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu wniosku wyrażono także pogląd, iż konieczność finansowania rodzinnych ogrodów działkowych może doprowadzić do wyczerpania środków finansowych gminy, niezbędnych do wykonywania jej zadań w stosunku do ogółu społeczności lokalnej. Odnosząc się do tego zarzutu Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na zakres regulacji konstytucyjnej wynikającej z powołanego przez wnioskodawcę art. 167 ust. 1 Konstytucji. Wskazany przepis gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Kwestionowanie zgodności przepisów prawa z tym wzorcem kontroli wymaga wykazania, przez daną jednostkę samorządu, braku środków finansowych koniecznych do realizacji zadań powierzonych jej przez ustawodawcę. Rada Miejska Wrocławia wykazując niezgodność art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 Konstytucji nie przytacza żadnych argumentów mogących potwierdzać tezę, że ustalony obecnie udział tej jednostki samorządu terytorialnego w dochodach publicznych jest nieodpowiedni w stosunku do przypadających jej zadań, w tym także tych obowiązków, które wynikają z kwestionowanych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jednocześnie wnioskodawca określając zadania wynikające z kwestionowanego przepisu mianem dodatkowych, nie uprawdopodabnia tezy, zgodnie z którą ich realizacja doprowadzi do ograniczenia możliwości zaspokajania pozostałych potrzeb wspólnoty samorządowej. Opierając się na tym kategorycznym stwierdzeniu zawartym we wniosku, równie możliwe wydaje się zatem całkowicie odmienne stanowisko. Konkludując należy stwierdzić, iż wniosek Rady Miejskiej Wrocławia nie zawiera uzasadnienia zarzutu niezgodności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 167 ust. 1 Konstytucji, co stanowi przesłankę odmowy nadania dalszego biegu temu wnioskowi w tym zakresie. 6. Rada Miejska Wrocławia wnosiła również o zbadanie zgodności art. 16 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 84 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowana regulacja zwalnia z danin publicznych tylko jeden z podmiotów prowadzących działalność społecznie użyteczną, co prowadzi do naruszenia zasady powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Jednocześnie fakt odstępstwa od tej zasady bez uwzględnienia obiektywnych i społecznie uzasadnionych kryteriów może powodować postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego i utratę zaufania obywateli do państwa. Odnosząc się do tego zarzutu należy raz jeszcze podkreślić, iż właściwy organ gminy może domagać się wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyłącznie w sprawach, które dotyczą zakresu działania tej jednostki samorządu terytorialnego. Zakres ten na gruncie konstytucyjnym związany jest natomiast z rolą gminy, jako podmiotu powołanego do wykonywania zadań publicznych na podstawie i w granicach prawa. Do zadań gminy oraz pozostałych jednostek samorządu terytorialnego nie należy kontrola przestrzegania przez ustawodawcę poszczególnych praw i wolności obywateli lub ich dobrowolnych zrzeszeń. Tym samym, zarzut dotyczący uprzywilejowania podatkowego Polskiego Związku Działkowców względem pozostałych organizacji prowadzących działalność społecznie użyteczną w oczywisty sposób nie należy spraw objętych zakresem działania gminy. Wyklucza to możliwość dalszej, merytorycznej oceny wniosku w tym zakresie. Podobnie ocenić należy zarzut dotyczący niezgodności art. 36 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 77 ust. 2 Konstytucji, sformułowany w pkt 7 uzasadnienia wniosku Rady Miejskiej Wrocławia. W tym przypadku wnioskodawca domagał się zbadania wskazanego przepisu ustawy argumentując, iż doszło do naruszenia fundamentalnego prawa człowieka do sądu. Jak już zostało powiedziane, gmina nie jest podmiotem powołanym do ochrony praw i wolności obywateli, a jej uprawnienie do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm może służyć wyłącznie kwestionowaniu tych regulacji, które odnoszą się do statusu prawnego oraz zakresu działania tej jednostki samorządu terytorialnego. Zarzut niezgodności art. 36 ust. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 77 ust. 2 Konstytucji nie dotyczy zatem spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy i należało odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi także w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.