Tw 77/02

163 POSTANOWIENIE z dnia 25 lutego 2003 r. Sygn. akt Tw 77/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne o stwierdzenie zgodności: 1) art. 51 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.) z art. 92 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 3) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050) z art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE: W dniu 9 grudnia 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne o stwierdzenie zgodności art. 51 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650) z art. 92 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 października 2000 r. w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry (Dz. U. Nr 95, poz. 1050) z art. 92 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 tegoż rozporządzenia z art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2002 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych poprzez nadesłanie 5 egzemplarzy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego oraz doręczenie w 5 egzemplarzach oryginału lub uwierzytelnionego odpisu uchwały Nr 5 z 28 czerwca 2002 r. Ogólnego Zwyczajnego Zgromadzenia Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne, z którego wynikałoby, że uchwała została podjęta w trybie i składzie określonym we wniosku. W dniu 30 grudnia 2002 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania, badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP oraz, czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, ani że dotyczy wnioskodawcy (por. np. postanowienia z: 22 sierpnia 2002 r., sygn. T. 25/01, OTK ZU nr 1B/2002, poz. 40; 16 grudnia 2002 r., sygn. Tw 56/02, niepublikowane). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot. Interpretowanie rozszerzająco tego uprawnienia jest zatem niedopuszczalne. Ocena, w jakim zakresie wnioskodawca, będący organizacją pracodawców jest uprawniony do występowania do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, powinna zostać dokonana na podstawie jego statutu, a przede wszystkim ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235). Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje zdanie wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 18 listopada 1998 r., sygn. K. 20/98 (OTK ZU nr 1/1999, poz. 5), że wniosek złożony do Trybunału nie tylko musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym organizacji jako takiej lub jej członków, ale ponadto musi być to interes prawny, do którego reprezentowania organizacja została powołana. Ogólną normę kompetencyjną, która stanowi punkt wyjścia do rozważań na temat zakresu działalności organizacji pracodawców, stanowi art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców. W myśl tego przepisu podstawowym zadaniem organizacji zrzeszającej pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków. Jednakże, zgodnie ze zdaniem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z 11 października 2000 r., sygn. K. 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 196), przy interpretowaniu tego artykułu konieczne jest powołanie się na szerszy kontekst. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał zwracał uwagę na treść art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców stanowiącego, że prawo tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem „osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne zatrudniające pracowników, których celem jest prowadzenie działalności gospodarczej.” W tej definicji przesłanką konstytuującą pracodawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto art. 16 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, że organizacja pracodawców powinna mieć zapewnioną możliwość wykonywania swoich uprawnień na równych prawach ze związkami zawodowymi. Oznacza to, że uprawnienia organizacji pracodawców stanowią niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a osią tej relacji jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Organizacja pracodawców nie stanowi uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, która miałaby na celu ochronę jakiegokolwiek interesu (w szczególności interesu gospodarczego), który może powstać podczas prowadzenia działalności gospodarczej przez jej członków. W tym kontekście należy uznać, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest reprezentowanie swoich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy (por. postanowienie o sygn. akt K. 8/00). Również wykładnia przepisów Konstytucji prowadzi do wniosku, że nie wszystkie sprawy z zakresu działania organizacji pracodawców mogą być podstawą wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm. Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4) wskazuje, że intencją ustrojodawcy była przyznanie ochrony tylko takim interesom, tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć szczególną ochroną interesy gospodarcze, w postaci możliwości skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom reprezentującym właśnie takie interesy swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy stwierdzić, że legitymacja szczególna organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracobiorca - pracodawca. Realizacja ochrony interesów gospodarczych przedsiębiorców przed Trybunałem Konstytucyjnym może się odbywać jedynie w trybie skargi konstytucyjnej lub wniosku podmiotów legitymowanych ogólnie. Trybunał rozważył zatem, czy wniosek Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne pozostaje w bezpośrednim związku z interesami jego członków, jako pracodawców w ujęciu wyżej przedstawionym. Wnioskodawca kwestionuje art. 51 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie zasad ewidencjonowania napiwków w kasynach gry. Przepisy te zobowiązują podmioty urządzające gry losowe w kasynach do prowadzenia rejestru napiwków. Regulacje te mają charakter ewidencyjny i są związane funkcjonalnie z obowiązkami podatkowymi podmiotów urządzających gry losowe w kasynach. Nie regulują one w żaden sposób stosunków pracowniczych. Tak sformułowany obowiązek dotyczy czynności wykonywanych w zakresie prowadzenia kasyna, czyli działalności gospodarczej. Nie odnosi się on natomiast w żaden sposób do sfery interesów urządzającego gry losowe w kasynie jako pracodawcy. Kwestionowane przepisy w szczególności nie regulują sposobu rozliczeń tegoż podmiotu z pracownikami. Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że przepisy, które miałyby być przedmiotem kontroli, nie pozostają w bezpośrednim związku z interesem prawnym organizacji pracodawców, ani interesem prawnym jej członków występujących jako pracodawcy. Trybunał uznał, że kwestionowane we wniosku przepisy nie należą do zakresu działania Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne. Odnoszą się one bowiem do interesów gospodarczych jego członków, a nie do interesów, do których reprezentowania ta organizacja została powołana, czyli interesów prawnych swoich członków występujących jako pracodawcy. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 4