Tw 7/10

400/6/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 17 czerwca 2010 r. Sygn. akt Tw 7/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Magnuszew o zbadanie zgodności: 1) § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz. 1588) wraz z załącznikiem, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz. U. Nr 247, poz. 1825) wraz z załącznikiem, 3) § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2007 (Dz. U. Nr 246, poz. 1799) wraz z załącznikiem, 4) § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz. U. Nr 266, poz. 2231) wraz z załącznikiem, 5) § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) wraz z załącznikiem, z art. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 68 w zw. z art. 70 oraz art. 92 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607); art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, ze zm.); art. 5 w zw. z art. 5a w zw. z art. 6 oraz art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.); art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.); art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 11 marca 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Magnuszew o zbadanie zgodności: § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z 2008 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz. U. Nr 247, poz. 1825; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2007 (Dz. U. Nr 246, poz. 1799; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Nauki z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz. U. Nr 266, poz. 2231; dalej: rozporządzenie z 2005 r.) wraz z załącznikiem; § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878; dalej: rozporządzenie z 2004 r.) wraz z załącznikiem, z art. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 68 w zw. z art. 70 oraz art. 92 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji; art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL); art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach); art. 5 w zw. z art. 5a w zw. z art. 6 oraz art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji); art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie); art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności norm. Wola rady (sejmiku) jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady (sejmiku). Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie TK z 21 lutego 2006 r., Tw 59/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 84 i powołane tam orzeczenia). 2.1. W uchwale nr V/202/10 podjętej 26 lutego 2010 r. Rada Gminy Magnuszew postanowiła „wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów” kwestionowanych rozporządzeń „z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz innymi ustawami, tj. o zbadanie, czy: (…) treść tych rozporządzeń w zakresie w jakim uzależniała przyznanie dotacji przypadającej dla uczniów (…) dzieci i młodzieży (…) w wysokości określonej w załącznikach do ww. rozporządzeń, wyłącznie od uzyskania opinii lub orzeczenia zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, jest zgodna z art. 2, art. 32 oraz art. 68 Konstytucji RP oraz innymi ustawami” (§ 1). Uchwały tej nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 11 marca 2010 r. 2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że uchwała nie wskazuje konkretnych przepisów rozporządzeń, które są kwestionowane. W uchwale tej nie skonkretyzowano ponadto ustawowych wzorców kontroli, tzn. nie określono, które ustawy miałyby stanowić podstawę kontroli ani też nie wskazano, z którymi przepisami tychże ustaw, zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone rozporządzenia są niezgodne. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Radę Gminy Magnuszew uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów rozporządzeń z wyraźnie wskazanymi przepisami ustawowymi jako wzorcami kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 3) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarówno skonkretyzowanie przedmiotu kontroli (wskazanie § 3 rozporządzenia z 2004 r., § 3 rozporządzenia z 2005 r., § 3 rozporządzenia z 2006 r., § 3 rozporządzenia z 2007 r., § 3 rozporządzenia z 2008 r. wraz z załącznikami do tych rozporządzeń), jak i sprecyzowanie ustawowych wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach, art. 5 w zw. z art. 5a w zw. z art. 6 oraz art. 4a ustawy o rehabilitacji, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie, art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nastąpiło dopiero w samym wniosku złożonym do Trybunału. We wniosku dodano wzorce kontroli niewymienione w powołanej uchwale, tzn. art. 16 ust. 2, art. 70, art. 92 ust. 1, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli oraz konkretyzuje przedmiot kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew. 3. Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność § 3 rozporządzenia z 2004 r., § 3 rozporządzenia z 2005 r., § 3 rozporządzenia z 2006 r., § 3 rozporządzenia z 2007 r., § 3 rozporządzenia z 2008 r., zgodnie z którymi podział części oświatowej, po odliczeniu 0,6 % rezerwy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. 3.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zaskarżone rozporządzenia utraciły moc obowiązującą z ostatnim dniem roku kalendarzowego, na który zostały wydane. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3.2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do żądania wnioskodawcy, by zaskarżone przepisy – mimo utraty mocy obowiązującej – zostały poddane kontroli ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że gmina jako osoba prawna prawa publicznego, sprawując władzę publiczną, nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej (w ograniczonym zakresie także osobie prawnej prawa prywatnego) konstytucyjnych wolności i praw (rozdział II ustawy zasadniczej). Status prawny gminy określają przede wszystkim przepisy rozdziału VII Konstytucji „Samorząd terytorialny” (por. postanowienie TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Skoro wnioskodawca nie jest adresatem konstytucyjnych wolności i praw, to tym samym nie może występować o wydanie orzeczenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK. 4. Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się także do zarzutów naruszenia konstytucyjnych wzorców kontroli, tzn. art. 2, art. 32, art. 68 (wskazanych w powołanej uchwale Rady Gminy Magnuszew). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, jeżeli akt normatywny (jego przepis lub przepisy) dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Rada Gminy Magnuszew zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych – ochrony interesu „osób wymagających kształcenia specjalnego” oraz lekarzy wydających „orzeczenia o niepełnosprawności”. Wnioskodawca twierdzi, że „zaskarżone rozporządzenia naruszają (…) zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz do stanowionego przez nie prawa, w zakresie w jakim nie honoruje się innych orzeczeń i opinii lekarskich niż te wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, (…) zasadę równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne oraz zakaz dyskryminacji, w odniesieniu do sposobu w jaki zaskarżone rozporządzenia kształtują sytuację osób wymagających kształcenia specjalnego, moc orzeczeń lekarskich innych niż określone w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także powszechność dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, (…) zasadę prawa do ochrony zdrowia oraz szczególnej opieki przynależnej osobom niepełnosprawnym i dzieciom, w zakresie w jakim »nie honorują« orzeczeń i opinii lekarskich innych niż określone w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, oraz wymagają orzeczeń i opinii specjalistycznych wydawanych przez jednostki, których liczba i lokalizacja jest zupełnie nieadekwatna do potrzeb”. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że występowanie przez Radę Gminy Magnuszew w interesie ogólnospołecznym wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.