Tw 63/12

94/2/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 15 kwietnia 2014 r. Sygn. akt Tw 63/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Stanisław Rymar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Naczelnej Rady Lekarskiej, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 28 grudnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: NRL) o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, ze zm.; dalej: ustawa o zawodach) z art. 92 ust. 1 Konstytucji; po drugie, § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. poz. 260, ze zm.; rozporządzenie z 2012 r.) z art. 45 ust. 5 w zw. z art. 45 ust. 2a ustawy o zawodach oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 29 maja 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. 2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ani zaskarżony art. 45 ust. 5 ustawy o zawodach, ani wydane na jego podstawie § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia z 2012 r. nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). 2.2. W ocenie Trybunału pomiędzy art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.; dalej: ustawa o izbach lekarskich) a zaskarżonymi uregulowaniami brak jest takiego powiązania, które uzasadniałoby legitymację NRL do poddania kontroli zgodności kwestionowanych przepisów z powołanymi wzorcami kontroli (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.3. Zdaniem Trybunału pomiędzy art. 5 pkt 15 ustawy o izbach lekarskich a zaskarżonymi uregulowaniami brak jest takiego powiązania, które uzasadniałoby legitymację NRL do wystąpienia o zbadanie zgodności kwestionowanych przepisów z powołanymi wzorcami kontroli (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.4. Trybunał uznał art. 5 pkt 23 ustawy o izbach lekarskich, który został powołany przez wnioskodawcę w celu uzasadnienia swojej legitymacji do poddania kontroli zaskarżonych przepisów, za irrelewantny prawnie dla oceny zdolności wnioskowej NRL w rozpatrywanej sprawie. 2.5. Trybunał stwierdził, że zarzut naruszenia przez art. 45 ust. 5 ustawy o zawodach art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz zarzut naruszenia przez § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c i § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia z 2012 r. art. 45 ust. 5 ustawy o zawodach cechuje oczywista bezzasadność (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). 2.6. Trybunał Konstytucyjny uznał art. 45 ust. 2a ustawy o zawodach w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696, ze zm.; dalej: ustawa o refundacji) za nieadekwatny wzorzec kontroli § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia z 2012 r. (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.7. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 6 ust. 2 ustawy o refundacji nie został wskazany jako wzorzec kontroli w uchwale nr 21/12/VI NRL z 26 października 2012 r. „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego”. Oznacza to, że wniosek, który wskazuje nieokreślony w powołanej uchwale wzorzec kontroli, nie pochodzi w tym zakresie od NRL. 2.8. Pominąwszy kwestię niedopuszczalności dokonywania przez Trybunał Konstytucyjny kontroli poziomej norm prawnych, Trybunał ustalił, że § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2012 r. nie został powołany jako przedmiot zaskarżenia, a art. 2 Konstytucji nie został wskazany jako wzorzec kontroli w uchwale nr 21/12/VI NRL z 26 października 2012 r. „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego”. W konsekwencji Trybunał uznał, że wniosek, który wskazuje nieokreślone w powołanej uchwale przedmiot oraz wzorzec kontroli, nie pochodzi w tym zakresie od NRL (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 3. W zażaleniu z 10 czerwca 2013 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 2013 r. NRL wniosła o „skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny w szczególności bada, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Wnioskodawca zarzuca Trybunałowi Konstytucyjnemu „naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, a także błędną wykładnię przepisów art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji”. Co znamienne dla rozpatrywanej sprawy, wnioskodawca nie podważa prawidłowości zastosowania przez Trybunał art. 36 ust. 3 ustawy o TK. 3. Wnioskodawca twierdzi: „W ocenie Trybunału sprawy związane z wystawieniem recept lekarskich, a więc czynnością stricte lekarską, do której uprawnieni są wszyscy lekarze tworzący samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, nie są sprawami objętymi zakresem działania wnioskodawcy, czyli Naczelnej Rady Lekarskiej”. 3.1. Zdaniem wnioskodawcy: „Wystawianie recept lekarskich, a więc także określenie zakresu danych, których zamieszczenie na recepcie jest obligatoryjne, jest immanentnie związane z wykonywaniem zawodów lekarza i lekarza dentysty. Paradoksalnie, choć ów związek dostrzegł ustawodawca obligując w treści art. 45 ust. 5 ustawy (…) o zawodach (…) ministra właściwego do spraw zdrowia do zasięgnięcia opinii samorządu lekarskiego przed wydaniem rozporządzenia regulującego powyższe zagadnienia, to związku takiego nie dostrzegł Trybunał Konstytucyjny kwestionując przedmiotowym postanowieniem legitymację samorządu lekarskiego do wystąpienia w przedmiotowej sprawie przed Trybunałem”. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ustalanie zasad wystawiania recept, w szczególności recept refundowanych, nie jest sprawą objętą zakresem działania NRL, czy szerzej – samorządu lekarskiego. Z tego, że lekarz może ordynować leki nie wynika bowiem automatycznie to, że określenie sposobu wystawienia recepty („określenie zakresu danych, których zamieszczenie na recepcie jest obligatoryjne”) należy do sfery zastrzeżonej do kompetencji samorządu lekarskiego ani tym bardziej to, że lekarzowi pozostawiona jest w tym zakresie pełna swoboda. Realizacja polityki zdrowotnej, w szczególności w zakresie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, w tym w odniesieniu do refundacji, jest domeną właściwych organów władzy publicznej. Co istotne, kwestionowany przepis nie pozbawia lekarzy uprawnienia do ordynowania leków. 3.2. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje zajęte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, w myśl którego art. 45 ust. 5 ustawy o zawodach dotyczy wnioskodawcy wyłącznie w zakresie możliwości wyrażenia przez NRL stosownej opinii. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie można utożsamiać ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z uprawnieniami NRL w procesie stanowienia prawa. Ponadto, o istnieniu po stronie NRL uprawnienia do kierowania wniosku do Trybunału nie może samodzielnie przesądzać powołany art. 45 ust. 5 ustawy o zawodach. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, lecz ustawa decydowałaby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia. W konsekwencji, pojęcie zakresu działania, użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji, należy traktować autonomicznie (autonomiczna wykładnia przepisów konstytucyjnych). 3.3. Wnioskodawca twierdzi: „w postanowieniu z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt Tw 26/11 wydanym na skutek wniesionego przez Naczelną Radę Lekarską innego wniosku Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odmowę uznania legitymacji samorządu do wystąpienia z wnioskiem wskazał, iż »(…) wniosek złożony przez Naczelną Izbę Lekarską nie dotyczy bezpośrednio zasad wykonywania profesji lekarza […]«. Podobny pogląd wyraził Trybunał w postanowieniu z 24 kwietnia 2013 r. sygn. Tw 14/12 stwierdzając, iż »(…) organizacje zawodowe, jako zrzeszenia przedstawicieli określonego zawodu (np. zaufania publicznego) mogą domagać się kontroli wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują zasady wykonywania danej profesji (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji)«”. Zdaniem wnioskodawcy: „poglądy wyrażone we wskazanych wyżej postanowieniach (…) wskazują, iż wystąpienie przez Naczelną Radę Lekarską z wnioskiem o poddanie konstytucyjnej kontroli przepisów rozporządzenia określających sposób wykonywania zawodu lekarza (wystawianie recept lekarskich) mieści się w granicach uprawnień przyznanych organizacjom zawodowym przez Konstytucję”. W odniesieniu do przywołanego stanowiska wnioskodawcy trzeba przede wszystkim przypomnieć, że badanie legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje a casu ad casum i obejmuje wyłącznie konkretny – oparty na jednej, określonej uchwale w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm – wniosek, który inicjuje rozpoznanie wstępne. Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (por. postanowienie TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 4/B/2011, poz. 284). Sąd konstytucyjny nie może zatem sugerować się poglądem wyrażonym w orzeczeniu, które wydał w ramach innego postępowania, ani poczynionymi tamże ustaleniami oraz przesłankami wskazanymi jako podstawy odmowy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że konkretyzacja kryteriów dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmioty (por. wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU nr 6/2011, poz. 56). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że powołane w zażaleniu orzeczenia nie dotyczyły doniosłego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia zamieszczania na recepcie danych dotyczących leków przepisanych poza zakresem refundacji, a zatem powoływanie się na nie w toczącym się postępowaniu nie znajduje uzasadnienia. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje zajęty w zaskarżonym postanowieniu pogląd, w myśl którego przepisy poddane kontroli nie kształtują, negatywnie modyfikując, statusu danej osoby fizycznej jako lekarza, w szczególności nie pozbawiają go uprawnienia do ordynowania leków. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny prawidłowo odmówił nadania wnioskowi NRL dalszego biegu na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 4. Wnioskodawca wyraża przekonanie: „Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie recept lekarskich, w zakresie w jakim określają sposób wystawiania recepty, niewątpliwie są przepisami dotyczącymi wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty. Z powyższego wynika zatem, że za naruszenie przepisów rozporządzenia lekarz może zostać pociągnięty do odpowiedzialności zawodowej przed organami samorządu lekarskiego” . Abstrahując od tego, że kwestia braku związku pomiędzy zakresem działania samorządu lekarskiego a zagadnieniem określania wymogów dotyczących danych zamieszczanych na recepcie została przesądzona, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na następującą okoliczność. We wniosku NRL nie powołała – stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy o TK – uregulowań, z których jej zdaniem wynikałoby, że „za naruszenie przepisów rozporządzenia lekarz może zostać pociągnięty do odpowiedzialności zawodowej przed organami samorządu lekarskiego”. Nawet gdyby NRL wskazała w tej materii właściwy przepis w zażaleniu i dodatkowo poparła swoje lakoniczne twierdzenie orzecznictwem sądów lekarskich, Trybunał i tak nie miałby obowiązku uwzględnić tej okoliczności na etapie rozpoznania zażalenia. Wskazany środek prawny służy bowiem podważeniu trafności ustaleń przyjętych za podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie zaś powoływaniu nowych argumentów, do których – co oczywiste – Trybunał w zaskarżonym postanowieniu nie miał możliwości się odnieść. Niezależnie od powyższego należy przypomnieć, że kwestionowane przepisy nie regulują kwestii odpowiedzialności zawodowej lekarza a wnioskodawca nie powołał adekwatnych z tej perspektywy wzorców kontroli. 5. W przekonaniu wnioskodawcy: „Kierunek w jakim w ostatnim czasie zmierza linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego jest niepokojący, gdyż coraz bardziej ograniczana jest możliwość występowania przez organy samorządów zawodowych z inicjatywą kontroli konstytucyjnej. (…) Każde kolejne postanowienie Trybunału wydane w ostatnim czasie na skutek wniosków składanych przez NRL odmawia samorządowi zawodowemu lekarzy i lekarzy dentystów prawa do inicjowania kontroli konstytucyjne[j]”. Odnosząc się do przywołanego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zażalenie nie służy kwestionowaniu linii orzeczniczej, lecz dostarczeniu argumentacji, która podważałaby trafność ustaleń będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego należy zastrzec, że wnioskodawca nie może czynić Trybunałowi zarzutu z tego, że ten stoi na straży granic między legitymacją generalną (ogólną) podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji a ograniczoną rzeczowo legitymacją podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 6. Wnioskodawca zarzuca: „Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił w swoim postanowieniu faktu, że kwestionowane przepisy w sposób jednoznaczny naruszają art. 92 Konstytucji RP. (…) Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w analogicznych sprawach, stwierdzając, że takie przepisy naruszają zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro art. 2 Konstytucji nie został wskazany w uchwale nr 21/12/VI NRL z 26 października 2012 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, to tym samym przytoczony wyżej zarzut nie znajduje uzasadnienia. 7. Wnioskodawca twierdzi: „Wprowadzenie (…) w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia obowiązku oznaczania poziomu odpłatności w przypadku wystawiania recept na lek poza zakresem odpłatności stoi w oczywistej sprzeczności z normą ustawową wyrażoną w art. 45 ust. 2a ustawy o zawodach”. W odniesieniu do przytoczonego stanowiska należy zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu poglądem, w myśl którego zaskarżone § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia z 2012 r. dotyczą recept na leki refundowane wystawianych poza zakresem refundacji, co oznacza, że wykonują art. 45 ust. 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o zawodach. Skoro tak, to w kwestionowanym rozstrzygnięciu Trybunał zasadnie uznał art. 45 ust. 2a ustawy o zawodach (w zw. z niewskazanym w uchwale o wystąpieniu z wnioskiem art. 6 ust. 2 ustawy o refundacji, do którego odsyła ten pierwszy przepis) za nieadekwatny wzorzec kontroli § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia z 2012 r. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy Trybunał w kwestionowanym rozstrzygnięciu nie wypowiedział się co do tego, że „normy prawne z nich wypływające nie są wzajemnie sprzeczne”, gdyż to by, oznaczało, że Trybunał skonfrontował normy prawne wywiedzione z powołanych przepisów. Trybunał zaznaczył natomiast, że obie normy prawne nie podlegają hierarchicznej kontroli zgodności z uwagi na ich nieadekwatność względem siebie. Żądanie wnioskodawcy opierało się na rozumowaniu zawierającym błąd przesunięcia kategorialnego. Okoliczności te zostały w zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazane jako podstawa odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności § 6 ust. 1 pkt 6 lit. c oraz § 6 ust. 1 pkt 7 lit. e rozporządzenia z 2012 r. z powołanymi wzorcami kontroli (zgodnie z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.