Tw 6/06

266/6/B/2006 POSTANOWIENIE z dnia 12 grudnia 2006 r. Sygn. akt Tw 6/06 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Mazurkiewicz – przewodniczący Marian Grzybowski – sprawozdawca Adam Jamróz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2006 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie określonym w tym postanowieniu, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE: Rada Gminy Boguchwała wnioskiem z 8 marca 2006 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że: po pierwsze, art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po drugie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów oraz ustalania i zmiany nazw powiatów i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 944 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. Nr 86, poz. 943 ze zm.) są niezgodne: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92, art. 163 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz 2006 r. Nr 154, poz. 1107); z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; po trzecie, że § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic) jest niezgodny: z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 2 Konstytucji; z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107; dalej: EKSL) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji; z art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym); z art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 kwietnia 2006 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie, w jaki sposób zaskarżony § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) narusza art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz sprecyzowanie, wobec których jednostek redakcyjnych art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) postawiono zarzut niezgodności z powołanymi we wniosku wzorcami kontroli. W piśmie z 11 maja 2006 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych. Pełnomocnik wnioskodawcy złożył także dodatkowe pismo procesowe w dniu 13 lipca 2006 r. Postanowieniem z 22 września 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie stwierdzenia zgodności: art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 2 Konstytucji, z preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości, z art. 3 EKSL i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji, a także z art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, po pierwsze, oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 2 i art. 15 Konstytucji, bowiem z argumentacji przedstawionej we wniosku wynikało jednoznacznie, że nie odnosił się on da kwestionowanego art. 4 ust. 1-2, art. 4a ust. 1-3 i art. 4b ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1-2, art. 3a ust. 1-3 i art. 3b ust. 1-4 ustawy o samorządzie powiatowym. Natomiast zgodnie z zasadą ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny uznał niedopuszczalność orzekania o zgodności art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2 i art. 15 Konstytucji (wyroki w sprawach K 27/02 i K 1/03). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, po drugie, oczywistą bezzasadność zarzutu, zgodnie z którym zaskarżone przepisy naruszają zasadę przyzwoitej legislacji oraz zasadę określoności przepisów prawa (art. 2 Konstytucji), zasadę praworządności formalnej i legalizmu (art. 2 Konstytucji), zasadę samorządności lokalnej (art. 16 Konstytucji), a także zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, po trzecie, że zarzut niezgodności został postawiony § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic, a więc przepisowi, który z dniem 22 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązującą. Okoliczność powyższa stanowiła, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie określonym we wniosku. Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego pełnomocnik wnioskodawcy wniósł 6 października zażalenie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał rozpatrując zażalenie, analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia. 2. Pełnomocnik wnioskodawcy dowodzi, że Trybunał Konstytucyjny, odmawiając nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie stwierdzenia zgodności art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 3 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie zbadał zasadności wszystkich argumentów przedstawionych we wniosku. W szczególności, nie odniósł się do zarzutu, zgodnie z którym „w płaszczyźnie merytorycznej (materialno-prawnej) niejasne kryteria z art. 15 ust. 2 Konstytucji powodują, że droga administracyjna w sprawie tak kontrowersyjnej społecznie jak zmiana granic jednostki samorządu terytorialnego nie jest skonstruowana odpowiednio do wymagań konstytucyjnych w przedmiocie ochrony statusu jednostek samorządu terytorialnego (zasada dialogu i współdziałania władz, zasada pomocniczości, art. 15, a także, m.in. art. 16). Natomiast w płaszczyźnie procesowej oznacza to, że przepisy nie wytwarzają równoważnej pozycji obu stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany granic – wnioskujący ma od początku ogromną przewagę, zaś drugiej stronie nie przysługują żadne środki procesowe ochrony jej interesów. (...) Stan taki narusza zarówno zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jak i najprostsze wymagania równości (sprawiedliwości proceduralnej) i praworządności, co przecież odnosi się także do jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji)”. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu zarzutów zażalenia, stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Trybunał w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, uzasadniające odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie poddania kontroli zgodności kwestionowanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie powiatowym z art. 2, art. 7, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik, dowodząc naruszenia art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 EKSL, zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości, poparł je takimi samymi argumentami, jak wyżej przywołane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty uprawdopodobniające niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów należało uznać za adekwatne w odniesieniu do problemu sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął o merytorycznym rozpoznaniu wniosku w zakresie stwierdzenia zgodności art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym z art. 163 i art. 165 Konstytucji, art. 3 i art. 11 EKSL, a także preambułą Konstytucji w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości. 3. Pełnomocnik wnioskodawcy, odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Boguchwała w zakresie stwierdzenia zgodności, uchylonego z dniem 22 grudnia 2003 r., § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic, przedstawia uchwałę Rady Gminy Boguchwała z 5 października 2006 r. (Nr XLII/549/06) w sprawie sprostowania uchwały Nr XXXVI/467/06 z 16 lutego 2006 r. Sprostowanie to polega na ustaleniu nowego brzmienia § 1 uchwały poprzez oznaczenie przedmiotu kontroli jako „§ 3a pkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 141, poz. 1185)”. W ocenie pełnomocnika następstwem podjętej uchwały jest sytuacja, w której „odpada przesłanka odmowy wszczęcia postępowania przed Trybunałem z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu” (tzn. § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic). Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustalenie na etapie wstępnego rozpoznania, czy wniosek złożony do Trybunału pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wymaga przedstawienia dowodu, którym jest uchwała takiego organu, wyrażająca wolę wszczęcia postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może być podjęta albo przed sporządzeniem wniosku, albo po jego sporządzeniu, ale w każdym razie przed wniesieniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4). Należy zatem stwierdzić dopuszczalność sprostowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, wszakże pod jednym warunkiem, a mianowicie, że sprostowanie takie nastąpi w terminie, którego bieg rozpoczyna dzień podjęcia uchwały (najwcześniej), a kończy dzień złożenia wniosku do Trybunału (najpóźniej). Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę, że odmienne stanowisko, uzasadniające możliwość sprostowania uchwały po wniesieniu wniosku, prowadziłoby do niedopuszczalnej konwalidacji (na przykład) przedmiotu i wzorca kontroli określonych we wniosku, który złożył – w sprostowanym zakresie – podmiot nieuprawniony w świetle art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 Konstytucji. Z tych względów sprostowanie przez Radę Gminy Boguchwała uchwały z 16 lutego 2006 r. w dniu 5 października 2006 r., a więc po dniu złożenia wniosku (tj. 8 marca 2006 r.), i – co szczególnie istotne – po wydaniu (22 września 2006 r.) przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, m.in. w zakresie objętym sprostowaniem, pozostaje indyferentne prawnie dla przedmiotu kontroli wskazanego w rozpatrywanym wniosku, a tym samym nie podważa trafności ustaleń, będących podstawą zaskarżonego postanowienia. Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje na marginesie, po pierwsze, że uchwała Rady Gminy Boguchwała z 5 października 2006 r. prostuje § 1 uchwały z 16 lutego 2006 r. (Nr XXXVI/467/06), który – co do zasady – nie wyrażał woli wystąpienia o kontrolę § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic (§ 1 obejmował przepisy ustawy o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących zmian granic powiatów i gmin). Sprostowanie winno być natomiast odniesione do § 1 uchwały z 24 listopada 2005 r. (Nr XXXIV/439/05), który explicite wyrażał wolę wystąpienia o kontrolę § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia w sprawie ustalenia granic. Po drugie zaś, uchwała ta określa – po sprostowaniu – przedmiot kontroli jako „§ 3a pkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia granic (...) (Dz. U. Nr 141, poz. 1185)”. Tymczasem powołane rozporządzenie w ogóle nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako „§ 3a pkt a” (Dz. U. Nr 141, poz. 1185), bowiem formułuje ją dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalenia granic (...) (Dz. U. Nr 252, poz. 2124). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.