Tw 54/05

107/3/B/2007 POSTANOWIENIE z dnia 29 maja 2007 r. Sygn. akt Tw 54/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Grzybowski – przewodniczący Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca Teresa Liszcz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 sierpnia 2006 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Stoszowice w zakresie stwierdzenia zgodności: art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 5 oraz art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 170 Konstytucji; art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 170 Konstytucji; art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 2 i 3 i art. 90 ust. 2a i 2b tejże ustawy oraz w zw. art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), a także w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) i z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.), p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. Rada Gminy Stoszowice wnioskiem z 9 listopada 2005 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że: art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 5 oraz art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 32 i w zw. z art. 167 ust. 1 oraz z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1 i art. 170 Konstytucji; art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 oraz z art. 170 Konstytucji; art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 2 i 3 i art. 90 ust. 2a i 2b tejże ustawy oraz w zw. z art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), a także w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) jest niezgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) jest niezgodne z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty) oraz z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela). 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2005 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez: wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Gminy Stoszowice przed Trybunałem Konstytucyjnym, doręczenie czterech egzemplarzy uchwały Rady Gminy Stoszowice z 30 września 2005 r. (Nr VII/48/2005) oraz czterech kopii wniosku. 3. W piśmie z 2 stycznia 2006 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych. 4. Postanowieniem z 30 sierpnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi Rady Gminy Stoszowice dalszego biegu w zakresie stwierdzenia zgodności: 4.1. Art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 5 oraz art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 170 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wniosek w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 170 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Powołany wzorzec kontroli stwarza członkom wspólnoty samorządowej możliwość decydowania, w drodze referendum, w sprawach dotyczących tej wspólnoty. Ponieważ kwestionowane we wniosku przepisy dotyczą zadań własnych gminy (zadania oświatowe realizowane w publicznych placówkach oświatowych, prowadzonych przez gminy), to oczywiste jest, że zarówno właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, jak i członkowie wspólnoty samorządowej, w drodze referendum, nie mogą decydować – co do zasady – o niewykonywaniu tego zadania. 4.2. Art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 170 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że kwestionowany we wniosku art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty był przedmiotem kontroli w sprawie K 29/00, zakończonej wyrokiem z 8 maja 2002 r. (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 30), w którym Trybunał w pełnym składzie orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, kierując się zasadą ne bis in idem, Trybunał stwierdził zbędność wydania orzeczenia w tak wyznaczonym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 Konstytucji, Trybunał powtórzył, iż niezależnie od podmiotu (organ jednostki samorządu terytorialnego czy też członkowie wspólnoty samorządowej) oraz trybu (proces uchwałodawczy czy też referendum lokalne) rozstrzygnięcie w sprawie likwidacji szkoły (profilu kształcenia ogólnozawodowego lub zawodu, w jakim szkoła kształci, a także placówek publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego) nie ma charakteru ostatecznego, gdyż art. 59 ust. 2 zaskarżonej ustawy wymaga w tej sprawie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Stąd Trybunał Konstytucyjny stwierdził oczywistą bezzasadność wniosku w zakresie badania zgodności art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z art. 170 Konstytucji. 4.3. Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) z art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) i z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że kontrola hierarchicznej zgodności aktów normatywnych, poza specyficznym trybem kontroli prewencyjnej, odnosi się jedynie do aktów obowiązujących, ponieważ skutkiem prawnym stwierdzenia przez Trybunał niezgodności jest utrata mocy obowiązującej i eliminacja aktu normatywnego z systemu prawa obowiązującego. Skoro kwestionowany akt normatywny utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a Trybunał Konstytucyjny miał obowiązek (bezwzględny nakaz) umorzenia postępowania, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o TK. 4.4. Art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) w zw. z art. 80 ust. 2 i 3 i art. 90 ust. 2a i 2b tejże ustawy oraz w zw. Z art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), a także w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, by art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty pozostawał w związku z pozostałymi przepisami. Likwidacja szkoły publicznej po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 59 ust. 2 kwestionowanej ustawy) nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu (art. 59 ust. 1 tejże ustawy), co pozostaje bez związku z art. 80 ust. 3 i art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty oraz z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podobnie, skoro w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty: „ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole”, to art. 59 ust. 2 tejże ustawy także pozostaje bez związku z jej art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 2b oraz z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził oczywistą bezzasadność wniosku w zakresie wyżej określonym. 5. W zażaleniu z 18 września 2006 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie sprawie dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zażalenie, koncentruje się na badaniu zarzutów w nim podniesionych i do tego ogranicza rozpoznanie tego środka odwoławczego. Zobowiązany jest na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) do badania legitymacji podmiotów, wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Tylko wnikliwe zbadanie wniosku a casu ad casum – już w stadium wstępnego rozpoznania – prowadzić może do ujednolicenia praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom podmiotów nieuprawnionych, jak i bezpodstawnej odmowie nadania biegu wnioskom pochodzącym od podmiotów uprawnionych. 2. Pierwszy zarzut zażalenia kwestionuje stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zasada ne bis in idem w odniesieniu do badania zgodności art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z art. 2 w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie wyżej wskazanym (art. 39 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Pełnomocnik wnioskodawcy dowodzi, że zaskarżony przepis powoduje „rozciągnięcie uprawnień kontrolnych kuratora na sytuację, w której zmiana zasad /zatrudniania/ nauczycieli stanowi jedyny skutek przekształcenia organizacyjnego placówek oświatowych”. Powyższa, niewątpliwie lakoniczna argumentacja, zakłada zatem utożsamienie likwidacji szkoły publicznej z jej przekształceniem w szkołę niepubliczną, które pozwoli gminie uwolnić się spod rygorów Karty Nauczyciela, a tym samym zmniejszy koszty usług oświatowych. W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy, art. 59 ust. 2 kwestionowanej ustawy rozszerza tym samym kompetencje „nadzoru pedagogicznego” kuratora (wyrażanie zgody na likwidację szkoły publicznej), włączając do nich także „wypełnianie przez gminę obowiązków względem pracowników oświatowych”. Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem ponownie, że z literalnego brzmienia art. 59 ust. 2 kwestionowanej ustawy nie wynika, by zgoda kuratora oświaty na likwidację szkoły publicznej była tożsama ze zgodą na jej przekształcenie w szkołę niepubliczną (a w konsekwencji zmianą zasad wynagradzania pracowników oświaty). Co istotne, stanowisko prezentowane w zażaleniu abstrahuje od zasady wyrażonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten określając warunki, których spełnienie umożliwia likwidację szkoły, nakłada na organ prowadzący szkołę (w rozpatrywanej sprawie: jednostkę samorządu terytorialnego) obowiązek „zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie”. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw prawnych dla uznania, że likwidacja, rozumiana w zażaleniu jako przekształcenie, szkoły publicznej w szkołę niepubliczną zwalnia wnioskodawcę z obowiązku, o którym mowa w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. Gmina wykonując oświatowe zadania własne, nie może przecież zobligować uczniów likwidowanej szkoły publicznej do kontynuowania nauki w szkole niepublicznej, choćby nawet prowadzonej na zasadach finansowo korzystniejszych z punktu widzenia budżetu gminy. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu w odniesieniu do zarzutu przekroczenia granic „nadzoru pedagogicznego” kuratora oświaty nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić istnienie ustawowych kryteriów (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), których spełnienie może stanowić przesłanki wydania pozytywnej czy też negatywnej opinii kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły, która ma charakter rozstrzygnięcia celowego, opartego na prawie materialnym i podlegającego kontroli sądowej (por. wyrok TK z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 30). 3. Pełnomocnik wnioskodawcy kwestionuje również odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2005 (Dz. U. Nr 286, poz. 2878). Trybunał Konstytucyjny ustalił, że kwestionowane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2006 r., a więc przed dniem wydania orzeczenia, co zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowiło ujemną przesłankę procesową w rozpatrywanej sprawie. Pełnomocnik wnioskodawcy przypomina, że „gdy kontrolowany przepis traci moc obowiązującą (...), istnieje (...) możliwość dalszego procedowania, gdy wydanie wyroku jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK)”. Odnosząc się do powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podstawą kontroli dla zaskarżonego rozporządzenia był art. 5a ustawy o systemie oświaty oraz art. 30 ust. 8 Karty Nauczyciela. Co oczywiste, żaden z tych przepisów nie ma rangi wzorca konstytucyjnego, kształtującego wolności lub prawa wnioskodawcy, i dlatego argument przedstawiony przez pełnomocnika nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie, Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu pełnomocnika, że skoro przeciętny czas rozpoznawania sprawy przez Trybunał (...) przekracza jeden rok, to „rygorystyczne respektowanie zasady określonej w art. 39 ust. 1 pkt 3 prowadziłoby do braku możliwości kontroli aktów wykonawczych wydawanych corocznie”. Przedstawiony argument winien być, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzupełniony o przykłady takich zachowań procesowych wnioskodawcy, które walnie przyczyniają się do zaistnienia przesłanki z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK (w rozpatrywanej sprawie złożenie wniosku o kontrolę rozporządzenia obowiązującego w roku 2005 nastąpiło 8 listopada 2005 r.). 4. Pełnomocnik wnioskodawcy kwestionuje w zażaleniu stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny brak związku między art. 59 ust. 1 a art.80 ust. 2 i 3 i art. 90 ust. 2a i 2b ustawy o systemie oświaty oraz art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także rozporządzeniem Ministra Edukacji i Sportu (o którym mowa w pkt 3 niniejszego postanowienia), uzasadniając oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Pełnomocnik twierdzi, że Trybunał „nie uwzględnił (...) w dostatecznym stopniu, że wskazane przepisy, nawet jeśli w technicznoprawnym znaczeniu tego pojęcia nie pozostają w związku, to jako pewna całość naruszają wartości konstytucyjne, których ochronę ma zapewnić art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji”. Wskazuje zasadę falsa demonstratio non nocet jako podstawę merytorycznego ustosunkowania się Trybunału do zgłoszonego zarzutu, mimo przyznania, że określenie przedmiotu zaskarżenia „nie było do końca precyzyjne”. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 66 ustawy o TK, „orzekając jest związany granicami wniosku”. Stąd, badanie aktu normatywnego z punktu widzenia jego zgodności materialnej (treści) z aktem o wyższej mocy prawnej nie może mieć charakteru ekstensywnego, a jedynie intensywny. Zakres orzekania Trybunału w danej sprawie wyznacza bowiem, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o TK, wnioskodawca przez określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części (pkt 2), sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego (pkt 3) oraz uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie (pkt 4). W konsekwencji, założenie, że „fałszywe” oznaczenie przedmiotu kontroli zostanie zweryfikowane i ustalone poprawnie przez Trybunał, nie znajduje podstaw ani w przepisach ustawy o TK, ani w poglądzie pełnomocnika (w związku z łacińską paremią), że Trybunał Konstytucyjny zna intencję wnioskodawcy i wie, które przepisy zamierza poddać kontroli. Należało zatem uznać, że argumentacja przedstawiona w zażaleniu nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.