Tw 19/11

655/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 3 stycznia 2012 r. Sygn. akt Tw 19/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Łubianka o zbadanie zgodności: § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692) z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 i art. 216 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 16 sierpnia 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Łubianka o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 i art. 216 Konstytucji oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych z 2009 r.). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 października 2011 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: powołanie przepisu prawa, wskazującego, że § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Gminy Łubianka; precyzyjne wskazanie wzorców kontroli, których naruszenie zarzuca (w świetle uchwały i wniosku) Rada Gminy Łubianka, wobec powołania w uzasadnieniu wniosku przepisów niewskazanych uprzednio w jego petitum; uzasadnienie, w jaki sposób – zdaniem wnioskodawcy – § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. narusza powołane we wniosku wzorce kontroli, w szczególności art. 2 i art. 165 Konstytucji; wskazanie umocowanego przedstawiciela do sporządzenia, podpisania i złożenia wniosku oraz doręczenie stosownego pełnomocnictwa. W piśmie z 7 listopada 2011 r. (oznaczonego omyłkowo datą 7 listopada 2010 r.) wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy przedstawionych zarzutów w kontekście przedmiotu i wzorców kontroli wskazanych w uchwale i we wniosku. 3. Zdaniem Rady Gminy Łubianka „przepisy rozporządzenia spowodowały, że mimo iż na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (…) dług publiczny obejmuje zobowiązania z tytułów tam wymienionych, to wskutek obowiązywania § 3 pkt 2 (…) rozporządzenia [z 2010 r.] kategoria kredytów i pożyczek została poszerzona”. Wnioskodawca zarzuca, że „rozporządzenie wydane na podstawie art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji”. W jego ocenie, „wydając rozporządzenie, Minister Finansów nie wziął pod uwagę faktu że do 31 grudnia 2013 r. obowiązują przepisy art. 170 poprzedniej ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem w tym roku budżetowym, a w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu gminy na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Z uwagi więc na fakt, że skutki rozporządzenia są sprzeczne z art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), naruszony został art. 92 Konstytucji RP”. Rada Gminy Łubianka twierdzi, że „rozporządzenie to [z 2010 r.] spowodowało również działanie prawa wstecz (…), bowiem zobowiązania zaciągane przez gminę przed 1 stycznia 2011 r. niezaliczane do długu publicznego, stały się nagle – po wejściu w życie rozporządzenia – właśnie zobowiązaniami zaliczanymi do długu publicznego i mogą powodować poważne negatywne konsekwencje, w tym niezmieszczenie się gminy w ustawowo dopuszczalnym limicie zadłużenia. (…) Takie działanie narusza art. 2 Konstytucji”. Wnioskodawca twierdzi, że „poważną wadą zaskarżonego rozporządzenia jest element zaskoczenia. (…) Regulacja ta (…) oznaczała konieczność ponownej analizy zadłużenia, ponownego przeliczenia, na ile gmina mieści się nadal w ustawowym limicie zobowiązań”. Z powyższego wynika zatem, że istota zarzutu naruszenia przez § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. powołanych wzorców kontroli sprowadza się do niezgodności („sprzeczności”) z art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych z 2005 r.). Wnioskodawca domaga się zatem zbadania zgodności kwestionowanego przepisu nie tyle z art. 2, art. 92 ust. 1, art. 165 i art. 216 Konstytucji oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., ile z wymienionymi wzorcami kontroli rozpatrywanymi łącznie z art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.. Analiza przywołanej argumentacji pozwala stwierdzić, że wnioskodawca uznał za niezbędne powołanie art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. celem udowodnienia, że zarzucane naruszenie, rzutując „na wysokość długu publicznego w gminie Łubianka”, nie dotyczy wyłącznie interesu ogólnospołecznego (obrona systemu prawa), ale nastąpiło w odniesieniu do wnioskodawcy. Zarzut naruszenia – w stosunku do wnioskodawcy – art. 2, art. 92 ust. 1, art. 216, a w szczególności art. 165 Konstytucji, rozpatrywanych bez związku z art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., musiałaby zatem cechować oczywista bezzasadność. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nie został wymieniony w uchwale Rady Gminy Łubianka nr IX/52/2011 z 10 sierpnia 2011 r. Nie mógł on także zostać wskazany we wniosku, stanowiącym załącznik do tej uchwały, skoro – w jej świetle – żądanie kontroli ogranicza się do zbadania zgodności § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. z „ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.)”, nie zaś z ustawą o finansach publicznych z 2005 r. Z powyższych względów należy uznać, że „wniosek”, w którym sformułowano żądanie stwierdzenia niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 170 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania mu we wskazanym zakresie dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 4. Rada Gminy Łubianka zarzuca także, że „art. 72 ust. 2 ustawy (…) o finansach publicznych (…) został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Brak precyzji w określeniu zakresu spraw (…) oraz brak wskazówek ze strony ustawodawcy co do treści przepisu wykonawczego spowodował, że upoważnienie ma charakter tzw. blankietowy, zbyt ogólnikowy, aby można było precyzyjnie ustalić jego zakres. Wobec powyższego należy uznać, że rozporządzenie wydane na podstawie art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Powyższa argumentacja dowodzi, że wnioskodawca domaga się od Trybunału stwierdzenia niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji, po pierwsze, art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., po drugie, § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. Sam wnioskodawca wiąże rozpatrzenie zarzutu naruszenia przez § 3 pkt 2 rozporządzenia art. 92 ust. 1 Konstytucji z uprzednim stwierdzeniem niezgodności art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia) z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale Rady Gminy Łubianka z 10 sierpnia 2011 r. jedynym przedmiotem kontroli uczyniono § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r., natomiast ustawa o finansach publicznych z 2009 r. została powołana wyłącznie jako akt normatywny pełniący funkcję wzorca kontroli (wymagającego skonkretyzowania we wniosku-załączniku do uchwały). Tym samym „wniosek”, w którym sformułowano żądanie zbadania zgodności art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Łubianka we wskazanym zakresie. W konsekwencji powyższe uniemożliwia Trybunałowi rozpoznanie zarzutu naruszenia przez § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. art. 92 ust. 1 ustawy zasadniczej, sformułowanego przez wnioskodawcę w sposób niejako uzależniający jego rozpatrzenie od uprzedniej oceny zgodności z tym wzorcem konstytucyjnym art. 72 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że odmowa nadania dalszego biegu wnioskowi w oparciu o przesłanki wskazane w niniejszym postanowieniu nie wyłącza na przyszłość legitymacji procesowej Rady Gminy Łubianka podlegającej badaniu przez Trybunał na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje wątpliwość związaną z umocowaniem do dokonania czynności poprzedzających zainicjowanie rozpoznania wstępnego oraz reprezentowaniem Rady Gminy Łubianka w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wójt Gminy Łubianka upoważnił radcę prawnego „do sporządzenia, podpisania i złożenia wniosku w imieniu gminy Łubianka do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie niezgodności rozporządzenia (…) z (…) 2010 r. (…) z Konstytucją i ustawą o finansach publicznych, sygn. akt Tw 19/11)” dopiero w dniu 7 listopada 2011 r. – a zatem po złożeniu (w dniu 12 sierpnia 2011 r. – data nadania w urzędzie pocztowym) w imieniu wójta-wykonawcy uchwały wniosku do Trybunału (a tym bardziej po jego sporządzeniu najpóźniej w dniu podjęcia uchwały, tzn. 10 sierpnia 2011 r.). Podobnie, niejasne jest, czy wobec brzmienia pełnomocnictwa „wykonanie uchwały” nr IX/52/2011 z 10 sierpnia 2011 r. Rady Gminy Łubianka powierzone wójtowi pozostaje – w zakresie nieprzekazanym radcy prawnemu – w gestii tego pierwszego. W konsekwencji, nie ma pewności co do tego, kto jest uprawniony reprezentować wnioskodawcę w postępowaniu przed Trybunałem, które zostało zainicjowane złożeniem wniosku. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.