Tw 49/02

69 POSTANOWIENIE z dnia 10 czerwca 2003 r. Sygn. akt Tw 49/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Dębowska-Romanowska – przewodnicząca Jerzy Stępień – sprawozdawca Janusz Niemcewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie z dnia 29 października 2002 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Poznania, p o s t a n a w i a: 1) uwzględnić zażalenie w części wniosku dotyczącej stwierdzenia zgodności art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 192 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) z 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) w pozostałym zakresie nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE: Rada Miasta Poznania uchwałą z 11 czerwca 2002 r. (Nr LXXXIX/1017/III/2002) postanowiła wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 88, art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 192 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm., dalej: ordynacja wyborcza) z art. 32 ust. 1, art. 62 i art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wykonaniu uchwały Rady Miasta, Zarząd Miasta Poznania udzielił – uchwałą z 25 lipca 2002 r. (Nr 598/02) – pełnomocnictwa radcy prawnemu do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawiciel wnioskodawcy sporządził wniosek 25 lipca 2002 r. Wniosek ten obejmuje zarzut niezgodności art. 88 ust. 1 i ust. 2 kwestionowanej ustawy z powołanymi wyżej przepisami konstytucyjnymi, a także z art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Pismem procesowym z 2 sierpnia 2002 r. przedstawiciel wnioskodawcy uzupełnił wcześniejszy wniosek, w ten sposób, że powołał w nim także zawarte w Uchwale Rady Miasta pozostałe przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wobec których formułowano zarzut niezgodności z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Natomiast w stosunku do art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 192 ust.1, art. 194 ust. 1 przedmiotowej ustawy (pomijając art. 123 ust. 1) wniesiono o zbadanie ich zgodności z art. 32 ust. 1, art. 62 i art. 169 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów podniesiono, iż kwestionowana regulacja wprowadza – nieprzewidzianą w Konstytucji RP – zasadę proporcjonalności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, skutkiem czego rozwiązanie to wykraczać ma poza zawarte w art. 169 ust. 2 Konstytucji upoważnienie do ustalania zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzenia wyborów. Zdaniem wnioskodawcy, regulacja ta prowadzi do naruszenia zasady jednolitości systemu wyborczego i zróżnicowania pozycji ustrojowej gmin. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 29 października 2002 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi, wskazując w swoim postanowieniu na brak czynnej legitymacji wnioskodawcy, do występowania z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm oraz przekroczeniem przez pełnomocnika zakresu uchwały Rady Miasta Poznania, w zakresie przywołania jako wzorca kontroli art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. W dniu 13 listopada 2002 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło zażalenie na postanowienie z 29 października 2002 r. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie biegu sprawie przez przyjęcie do dalszego rozpoznania wniosku Rady Miasta Poznania. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm. dalej: ustawa o TK) jest zobowiązany, do badania legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm na każdym etapie postępowania z wnioskiem. Tylko taka wnikliwa kontrola każdego wniosku casu ad casum już w stadium rozpoznania wstępnego prowadzić może do ujednolicania praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak też bezpodstawnej odmowie nadania biegu takim wnioskom. Wnioskodawca kwestionuje w zażaleniu fakt odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, z uwagi na stwierdzony przez Trybunał Konstytucyjny brak legitymacji czynnej Rady Miasta Poznania do występowania z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Stwierdza także, iż tak sformułowany zarzut nie został uzasadniony przez Trybunał Konstytucyjny w sposób nie budzący wątpliwości. Jednocześnie Rada Miasta Poznania kwestionuje w zażaleniu możliwość uznania nieuprawnionego rozszerzenia wniosku przez pełnomocnika, za samodzielną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje tezę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż legitymacja podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie kontroli aktu normatywnego z Konstytucją, winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna (por. np. postanowienie z 28 czerwca 2000 r. sygn. U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, s. 864 i n.). W stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w Konstytucji z 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Wynika to z wprowadzenia w ustawie zasadniczej, instytucji powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznania sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz z 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zawarte w zażaleniu, zgodnie z którym, art. 194 ust. 1 ordynacji wyborczej należy do zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Kwestionowany przepis wprost reguluje kwestię wstąpienia kandydata z listy wyborczej, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, na miejsce radnego, względem którego stwierdzono wygaśnięcie mandatu. Postanowienie w tej sprawie w formie uchwały, podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem stwierdzić, iż kwestionowany przepis art. 194 ust. 1 ordynacji wyborczej, wprost określa kompetencję rady gminy. Przepis ten mieści się zatem w zakresie działania rady, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Dopuszczalność kontroli konstytucyjnej pozostałych przepisów ordynacji wyborczej wskazanych we wniosku Rady Miasta Poznania, wynika z ich funkcjonalnego związku z przytoczonym powyżej art. 194 ust. 1 tej ustawy. Wskazany przepis ordynacji wyborczej określa ustawowe kompetencje rady gminy, natomiast pozostałe kwestionowane we wniosku regulacje, dotyczą sposobu kreowania tego organu jednostki samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, iż w tym konkretnym przypadku wskazany związek kwestionowanych przepisów pozwala na zakwalifikowanie ich, jako należących do zakresu działania Rady Miasta Poznania. Nie jest natomiast wykluczone, że w przypadku nie przywołania art. 194 ust. 1 ordynacji wyborczej, przepisy art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 1 oraz art. 192 ust. 1 tej ustawy, mogłyby być uznane za nie należące do zakresu działania rady gminy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny dokonuje kontroli zgodności norm jedynie w granicach wniosku uprawnionego podmiotu (art. 66 ustawy o TK). Ponieważ powołane przez wnioskodawcę w zażaleniu, przepisy art. 30 ust. 2 oraz art. 23 ust. 2 ordynacji wyborczej nie stanowiły przedmiotu zaskarżenia ujętego we wniosku, nie mogły zatem podlegać ocenie ze strony Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia legitymacji procesowej wnioskodawcy widzianej w świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji. Należy ponadto uznać, iż oba te przepisy ordynacji wyborczej, nie mogą stanowić przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie. Może mieć to miejsce jedynie w stosunku do art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 192 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 ordynacji wyborczej, które były przedmiotem uchwały Rady Miasta Poznania z 11 czerwca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszące się do oceny wskazania przez wnioskodawcę art. 62 Konstytucji jako wzorca kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie. Jak słusznie stwierdzono prawa określone w tym przepisie Konstytucji mają charakter osobisty i przysługują wyłącznie osobom fizycznym, a dokładniej obywatelom, co uniemożliwia organowi gminy występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w tym zakresie, w trybie abstrakcyjnej kontroli norm. Jednocześnie należy stwierdzić, iż powołany przez wnioskodawcę wzorzec kontroli w postaci art. 169 ust. 2 Konstytucji w sposób szczegółowy wyraża konstytucyjną zasadę równości. Tym samym żądanie zbadania zgodności wskazanych we wniosku przepisów ordynacji wyborczej także z art. 32 ust. 1 Konstytucji, należy uznać za oczywiście bezzasadne. Wnioskodawca kwestionuje w zażaleniu fakt uznania nieuprawnionego rozszerzenia wniosku przez pełnomocnika jako samodzielnej przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Swoje twierdzenie uzasadnia poprzez przywołanie treści art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stojąc na stanowisku, że Trybunał Konstytucyjny może odmówić nadania wnioskowi biegu jedynie w sytuacji, kiedy nie usunięto braków formalnych lub wniosek jest oczywiście bezzasadny. Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdza, że celem postępowania wstępnego, określonego w art. 36 ustawy o TK, jest zbadanie wniosku od strony formalnej. Taka kontrola prowadzi do ustalenia, czy spełnione są przesłanki, stanowiące warunek nadania wnioskowi dalszego biegu, umożliwiającego jego merytoryczne rozpatrzenie. W takim ujęciu, za absurdalne należy uznać stanowisko wnioskodawcy, że przesłanki prowadzące do umorzenia postępowania ograniczają się jedynie do tych, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Takie stanowisko prowadziłoby m.in. do stwierdzenia, że nie można wydać postanowienia o umorzeniu postępowania wstępnego, na przykład w sytuacji cofnięcia wniosku. Wnioskodawca zdaje się nie dostrzegać na gruncie ustawy o TK, także innych ujemnych przesłanek postępowania, których wystąpienie skutkuje jego obligatoryjnym umorzeniem. Należy w tym miejscu zwrócić przede wszystkim uwagę na art. 39 ustawy o TK, stosowany odpowiednio we wstępnym rozpoznaniu wniosku. Za niedopuszczalną należy zatem uznać argumentację wnioskodawcy, dopuszczającą ocenę poprawności formalnej wniosku, jedynie w odniesieniu do przesłanek zawartych w art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Takie ujęcie, prowadziłoby do podważenia zasadniczego celu postępowania wstępnego uregulowanego w art. 36 ustawy o TK. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje tezę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że jedynie Rada Miasta Poznania, jako organ uprawniony, mogła decydować o przedmiocie i zakresie zaskarżenia. Pełnomocnik wnioskodawcy, będąc związany treścią uchwały organu uprawnionego, nie może dokonywać samodzielnego rozszerzenia treści wniosku. Wszelkie czynności tego typu należy uznać za dokonane z przekroczeniem udzielonego mu umocowania, a ze względu na specyfikę postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, za podjęte przez podmiot nieuprawniony. Należy zatem uznać, że samodzielne powołanie przez pełnomocnika we wniosku Rady Miasta Poznania, wzorca kontroli w postaci art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, nie ujętego we wcześniejszej uchwale Rady Miasta Poznania, stanowi w tym zakresie samodzielną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Mająca uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 4