Tw 45/12

6/1/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 6 lutego 2014 r. Sygn. akt Tw 45/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca Leon Kieres – sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy w Chodzieży, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 21 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy w Chodzieży o zbadanie zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o pieczy) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to w jakim wymiarze środki finansowe, poniesione przez wnioskodawcę w 2012 r. na zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, pochodziły z dotacji celowych z budżetu państwa, o których mowa w art. 197 i art. 247 ustawy o pieczy; wykazanie, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań; doręczenie – na dowód faktów, o których mowa powyżej – stosownej dokumentacji; uzasadnienie, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają, zdaniem wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji; powołanie przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie podstawy prawnej podpisania przez wójta Gminy Chodzież wniosku z 21 sierpnia 2012 r.; doręczenie sprawozdania Rb-28S za cały 2012 r.; doręczenie 3 (trzech) odpisów uchwały Rady nr XII/80/11 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 3 (trzech) odpisów wniosku. 3. W piśmie z 2 kwietnia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. 4. Postanowieniem z 1 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy w Chodzieży. 4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzut naruszenia przez art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). 4.2. Mimo wyraźnego wezwania w zarządzeniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r. wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 2 Konstytucji (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). 4.3. Trybunał uznał, że wniosek podpisany przez wójta – bez upoważnienia wynikającego z powołanej uchwały – nie może zostać uznany za pochodzący od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. W zażaleniu wnioskodawca podtrzymuje pogląd, zgodnie z którym „podstawą prawną podpisania wniosku przez Wójta Gminy Chodzież jest art. 30 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z których to przepisów wynika, że Wójt wykonuje uchwały organu stanowiącego i reprezentuje gminę na zewnątrz tak więc uchwała Rady Gminy Chodzież Nr XII/80/11 upoważniała Wójta do złożenia wniosku”. Zdaniem wnioskodawcy „wolą Rady Gminy nie było absolutnie wykluczenie Wójta Gminy z działań a jedynie upoważnienie go do dalszego udzielania pełnomocnictw”. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że wykonaniem uchwały jest wyłącznie takie działanie, które odpowiada jej treści, tzn. stanowi wypełnienie wyrażonej w niej woli. Skoro w uchwale nr XII/80/11 z 9 listopada 2011 r. Rada Gminy Chodzież upoważniła Wójta Gminy Chodzież do udzielenia pełnomocnictwa do sporządzenia wniosku, to tym samym umocowała go wyłącznie do złożenia podpisu pod stosownym pełnomocnictwem upoważniającym inny podmiot do sporządzenia wniosku. Gdyby Rada Gminy Chodzież zamierzała upoważnić wójta do sporządzenia wniosku, to by go wyraźnie do tego umocowała. Sam wójt przyznaje w zażaleniu, że „w zakres pojęcia pełnomocnictwa nie wchodzą (…) żadne inne przypadki reprezentacji, które nie są oparte na oświadczeniu reprezentowanego”. Nie ulega zatem wątpliwości, że samodzielne sporządzenie wniosku przez wójta wykroczyło poza granice umocowania udzielonego w powołanej uchwale Rady Gminy Chodzież. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo zatem stwierdził, że wniosek podpisany przez wójta – bez upoważnienia wynikającego z powołanej uchwały – nie mógł zostać uznany za pochodzący od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Przy założeniu, że Rada Gminy Chodzież upoważniła wójta jedynie do „udzielenia pełnomocnictwa do (…) reprezentowania Rady Gminy Chodzież przed Trybunałem Konstytucyjnym”, nie zaś do samodzielnego reprezentowania wnioskodawcy, należałoby nadto stwierdzić, że także zażalenie nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. 3. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w zażaleniu nie zakwestionowano stwierdzenia przez Trybunał, że wnioskodawca nie uzasadnił zarzutu niezgodności art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 2 Konstytucji. 4. Wnioskodawca nie przeczy, że we wniosku złożył oświadczenie w brzmieniu: „według naszych szacunków na realizację (…) zadania [z zakresu wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej] w roku 2012 środki były wystarczające”. Przyznana przez wnioskodawcę okoliczność uzasadniła odmowę nadania wnioskowi Rady Gminy Chodzież dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji z uwagi na oczywistą bezzasadność zarzutów. Zdaniem Trybunału powyższa ocena została w zaskarżonym postanowieniu dokonana prawidłowo. 5. W zażaleniu kwestionuje się nie tyle wydane rozstrzygnięcie, co linię orzeczniczą Trybunału odnoszącą się do samodzielności finansowej gminy. Jak podnosi wnioskodawca: „Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro w roku 2012 Gminie Chodzież wystarczyło środków na realizację przedmiotowych zadań to brak podstaw do złożenia skargi konstytucyjnej [tj. wniosku]. W ocenie Trybunału tylko dogłębna analiza finansów Gminy wskazująca na brak środków na realizację zadań powoduje naruszenie Konstytucji. Jednakże Gmina Chodzież nie zgadza się z taką interpretacją przepisu art. 167 ust. 1 Konstytucji”. 5.1. W zażaleniu wnioskodawca wymienia sygnatury spraw zakończonych wyrokami Trybunału Konstytucyjnego, tj. K 13/97, K 5/98, K 12/98, K 22/98, K 35/98, K 8/02, K 46/04, i twierdzi, że: „powołane orzecznictwo wskazuje na możliwość hipotetycznych przyszłych braków finansowych”. Wnioskodawca nie przytacza jednak fragmentów uzasadnień, które przemawiałyby za trafnością postawionej przezeń tezy. 5.2. Analiza wydanych w powołanych sprawach rozstrzygnięć prowadzi do odmiennego – niż założono w zażaleniu – wniosku. 5.2.1. W wyroku z 15 grudnia 1997 r. (K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69) Trybunał Konstytucyjny zaznaczył: „ocena zasadności zarzutu wnioskodawcy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zmiany wprowadzone przez kwestionowany przepis (…) prowadzą [nie zaś hipotetycznie doprowadzą za kilka lat] do naruszenia samodzielności finansowej gminy, czy też stanowią [nie zaś przypuszczalnie mogą stanowić w przyszłości] jej modyfikację, dopuszczalną na gruncie norm i zasad konstytucyjnych”. 5.2.2. W wyroku z 3 listopada 1998 r. (K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że uszczuplenie dochodów własnych gmin musi mieć charakter rzeczywisty, nie zaś potencjalny. Trybunał stwierdził, że: „wnioskodawca nie wykazał, że na skutek tej regulacji udział gmin w dochodach publicznych jest [nie zaś będzie w przyszłości] nieodpowiedni do przypadających im zadań”. 5.2.3. W wyroku z 24 listopada 1998 r. (K 22/98, OTK ZU nr 7/98, poz. 115) zaakcentował: „Trybunał nie stwierdził (…), aby ograniczenie samodzielności finansowej gminy było [nie zaś będzie w perspektywie wieloletniej] nadmierne wobec wartości, których realizacji i ochronie zaskarżona regulacja ma służyć”. 5.2.4. W wyroku z 16 marca 1999 r. (K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37) Trybunał podkreślił: „Podmiot, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności ustawy z konstytucją, zobowiązany jest przedstawić argumenty uzasadniające przedstawione zarzuty. Na podmiocie tym spoczywa ciężar dowodu, że ustawa jest rzeczywiście niezgodna z konstytucją. (…) Tymczasem gminy (…), wskazując na uszczuplenie swoich dochodów nie przedstawiły żadnych dowodów, ani wyliczeń, z których wynikałoby, że ogólny poziom ich dochodów jest niewystarczający dla realizacji przekazanych im zadań publicznych. Owe uszczuplenia są zresztą, w przedstawionym przez gminy uzasadnieniu, hipotetyczne”. 5.2.5. W wyroku z 30 marca 1999 r. (K 5/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 39) „Trybunał uznał, że dla prawidłowej oceny zaskarżonego (…) [przepisu] ustawy z punktu widzenia zgodności z art. 167 konstytucji, trzeba dokładnie określić zadanie, którego finansowania dotyczy kwestionowany przepis. Następnie trzeba prześledzić, w jaki sposób (…) zaskarżony przepis wpłynął na sytuację finansową gmin [nie zaś wpłynie na sytuację finansową gmin w przyszłości]”. 5.2.6. W wyroku z 30 czerwca 2003 r. (K 8/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 57) Trybunał Konstytucyjny ocenił, że „w badanym przypadku nastąpiło [a nie być może nastąpi] (…) pewne umniejszenie dochodów gmin bez ograniczenia ich zadań”. 5.2.7. W wyroku z 6 września 2005 r. (K 46/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 89) Trybunał uznał, że „wnioskodawca nie wykazał przede wszystkim naruszenia [a zatem – zaistnienia określonego zdarzenia, nie zaś zaledwie prawdopodobieństwa jego zaistnienia w przyszłości] równowagi, której brak miałby świadczyć o nieadekwatności ciężarów i zadań”. 5.3. Trybunał Konstytucyjny nie doszukał się we wskazanych w zażaleniu orzeczeniach treści, która wspierałaby argumentację wnioskodawcy. 6. Niezależnie od powyższego trzeba przypomnieć, że konkretyzacja kryteriów dopuszczalności inicjowania postępowania przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji musi zawsze następować na tle konkretnych wniosków zgłaszanych przez konkretne podmioty (por. wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU nr 6/2011, poz. 56). Oznacza to, że wynik tej analizy zależy w danym przypadku od okoliczności rozpatrywanej sprawy (por. postanowienie TK z 19 lipca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 48/2011, poz. 284). W konsekwencji, sąd konstytucyjny nie może sugerować się poglądem wyrażonym w orzeczeniu, które wydał w ramach innego postępowania, ani poczynionymi tamże ustaleniami oraz przesłankami wskazanymi jako podstawy odmowy. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, Trybunał Konstytucyjny prawidłowo ocenił, że wnioskodawca nie jest w stanie wykazać – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów, której nie sposób dokonać pro futuro – że wskutek obecnie obowiązujących uregulowań zawartych w art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy (określanie wysokości dotacji celowej na kolejne lata w ustawie budżetowej na dany rok), które nota bene do lat 2014 i 2015 mogą zostać przez ustawodawcę zmienione lub uchylone, gmina Chodzież nie będzie w stanie w kolejnych latach realizować zadań własnych. 7. W zażaleniu wnioskodawca podnosi, że „nawet w przypadku zapewnienia własnych środków na realizację zadań nałożonych przez ustawodawcę [doniosły pozostaje] sam fakt ograniczenia wykonywania innych zadań”. Powołana przez wnioskodawcę okoliczność nie dowodzi jeszcze – w szczególności w świetle ugruntowanego w orzecznictwie Trybunału poglądu o samodzielnym i kreatywnym charakterze finansowania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych – naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji (zob. wyrok TK z 28 czerwca 2001 r., U 8/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 123). Wydaje się, że rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii należałoby raczej poszukiwać w dokonaniu badania prowadzonej w gminie polityki zarządzania finansami aniżeli w drodze hierarchicznej kontroli zgodności norm. Skoro prawidłowa ocena zaskarżonych przepisów z punktu widzenia zgodności z art. 167 Konstytucji wymaga dokładnego określenia zadania, którego dotyczy kwestionowany przepis (zob. wyrok z 30 marca 1999 r., K 5/98), a wnioskodawca wyraźnie przyznał, że „na realizację (…) zadania [z zakresu wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej] w roku 2012 środki były wystarczające”, to należy uznać, że Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie podważył prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że wnioskodawca nie dowiódł, iż w rozpatrywanej sprawie istnieją okoliczności, które przemawiają za uwzględnieniem złożonego zażalenia. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.