Tw 45/07

219/6/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 20 listopada 2008 r. Sygn. akt Tw 45/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Ewa Łętowska − przewodnicząca Marek Kotlinowski − sprawozdawca Mirosław Granat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Stare Czarnowo, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE Wnioskiem z 16 listopada 2007 r. Rada Gminy Stare Czarnowo zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388, ze zm.; dalej: ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych) w brzmieniu: „jednostka badawczo-rozwojowa jest zwolniona z podatków na zasadach określonych w odrębnych przepisach” z art. 32 Konstytucji. Przewidziane wyżej zwolnienie z podatków, które stanowią – w myśl art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) – dochody własne gminy, następuje na podstawie: art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844, ze zm.), art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682, ze zm.). Rada Gminy Stare Czarnowo wskazała, iż w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach w latach 1999-2003) przewidywano rekompensatę utraconych przez gminy dochodów z powodu przyznanych jednostkom badawczo-rozwojowym zwolnień podatkowych, podczas gdy – w myśl obowiązującej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – rekompensata taka nie przysługuje. Wnioskodawca podniósł, iż obecny system wyrównywania dochodów „jedynie w niewielkim stopniu zapewnia odzyskanie przez te jednostki samorządu terytorialnego, na których obszarach położone są jednostki badawczo-rozwojowe, utraconych dochodów, które mogłyby uzyskać z tytułu podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz leśnego”. Zdaniem Rady Gminy Stare Czarnowo, „zastosowane przez ustawodawcę kryteria przyznawania w szczególności części wyrównawczej subwencji ogólnej [...] nie gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego, w których położone są jednostki badawczo-rozwojowe odzyskania utraconych wpływów z podatków”. W konsekwencji wnioskodawca twierdził, iż wobec faktu położenia jednostek badawczo-rozwojowych jedynie w niektórych gminach, tylko te gminy pozbawione są wpływów z podatku rolnego, który byłby należny od innych podmiotów, co pozostaje w sprzeczności z zagwarantowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Zróżnicowanie, w ocenie wnioskodawcy, polega ponadto na przenoszeniu na niektóre gminy ciężaru funkcjonowania jednostek badawczo-rozwojowych, podczas gdy finansowanie tych podmiotów należy – co do zasady – do zadań państwowych. Postanowieniem z 25 lutego 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał stwierdził, że Rada Gminy Stare Czarnowo przedmiotem swojego wniosku uczyniła w rzeczywistości przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. To właśnie w stosunku do regulacji dotyczących systemu wyrównywania i rekompensowania utraconych przez gminy dochodów skierowała większość zarzutów, uznając, że zwolnienie z podatków jednostek badawczo-rozwojowych, w stanie prawnym pod rządami ustawy o dochodach w latach 1999-2003, było rozwiązaniem zgodnym z Konstytucją, podczas gdy wprowadzony ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego inny system finansowy gmin, powoduje niezgodność przedmiotowego zwolnienia z art. 32 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał oczywistą bezzasadność zarzutu wnioskodawcy, który dowodził, iż ustawodawca przenosi tylko na niektóre jednostki samorządu terytorialnego ciężar finansowania jednostek badawczo-rozwojowych, bowiem żaden z przepisów kwestionowanej ustawy, w szczególności zaskarżony art. 18 ust. 1, w sposób pośredni lub bezpośredni nie nakłada na gminy takiego obowiązku. W zażaleniu z 7 marca 2008 r. Rada Gminy Stare Czarnowo wniosła „o uchylenie wydanego postanowienia i nadanie wnioskowi dalszego biegu”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą poddać w wątpliwość trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego treść zażalenia nie dostarcza żadnych argumentów podważających zasadność przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.1. Wnioskodawca dowodzi w zażaleniu, że konstytucyjności zaskarżonego przepisu „nie można rozpatrywać w oderwaniu od przyjętego przez ustawodawcę sposobu rekompensowania utraconych dochodów”, twierdząc przy tym, że „to właśnie w przypadku właściwie, czy też niewłaściwie skonstruowanego systemu rekompensowania utraconych dochodów, można mówić o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu”. W odniesieniu do powyższego stanowiska należy przypomnieć, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku. Skoro zatem Rada Gminy Stare Czarnowo wystąpiła o kontrolę wyłącznie art. 18 ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, formułując jednocześnie zarzuty wobec przepisów, które kształtują system rekompensowania gminom utraconych dochodów, to Trybunał, w myśl art. 66 ustawy o TK, nie może samodzielnie rozstrzygnąć o kontroli postanowień innych ustaw, by – w jej konsekwencji – ocenić konstytucyjność art. 18 ust. 1 zaskarżonej ustawy. Okoliczność ta, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w obecnym składzie, stanowiła wystarczającą podstawę stwierdzenia oczywistej bezzasadności zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) przez art. 18 ust. 1 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. 2.2. Powyższe względy przesądzają również o bezzasadności poglądu podtrzymanego w zażaleniu, zgodnie z którym art. 18 ust. 1 kwestionowanej ustawy przenosi ciężar finansowania na niektóre jednostki samorządu terytorialnego przez to, że „koszt jej (tzn. jednostki badawczo-rozwojowej) działalności w części dotyczącej zwolnienia, faktycznie ponosi gmina, która powinna dochód ten uzyskać”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie przewiduje pokrycia utraconych dochodów z tytułu konkretnych ustawowych ulg i zwolnień, lecz przyznaje możliwość uzyskania subwencji ogólnej (rozdział 4 ustawy), na którą składa się część wyrównawcza oraz część równoważąca. Przy podziale kwot pochodzących z budżetu państwa bierze się pod uwagę m.in. wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (art. 20 ust. 2), gęstość zaludnienia w gminie (art. 20 ust. 7) oraz sytuację finansową gmin (art. 21 ust. 3). Ponadto, § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 września 2006 r. w sprawie podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na rok 2007 (Dz. U. Nr 169, poz. 1205) stanowi o dodatkowych środkach finansowych dla gmin wiejskich i gmin miejsko-wiejskich. Otrzymują je podstawowe jednostki podziału terytorialnego kraju, w których suma dochodów – zrealizowanych w 2005 r. z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów, jakie gmina mogła uzyskać w 2005 r. z podatku rolnego i z podatku leśnego (stosując do ich obliczenia odpowiednio: średnią cenę skupu żyta i średnią cenę sprzedaży drewna, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) bez ulg, zwolnień, odroczeń, umorzeń, w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy – jest niższa od 80% średnich dochodów z tych samych tytułów we wszystkich gminach wiejskich i miejskowiejskich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin. Jeżeli zatem, jak twierdzi wnioskodawca, to system finansowania gmin wprowadzony ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego decyduje o niezgodności art. 18 ust. 1 zaskarżonej ustawy z art. 32 Konstytucji, należało wskazać jako przedmiot kontroli przepisy kształtujące np. instytucję subwencji ogólnej. 3. Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że wnioskodawca zarzut niezgodności z art. 32 Konstytucji opiera na rozumieniu zasady równości wobec prawa wyłącznie w znaczeniu formalnym, utożsamionym z generalnym nakazem takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm. Pomija natomiast rozumienie zasady równości w znaczeniu materialnym, które na gruncie Konstytucji oznacza, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo (według jednakowej miary), bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasada równości zakłada tym samym akceptację różnego traktowania różnych adresatów, bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Kryteria różnicowania sytuacji prawnej adresatów zależą od wielu okoliczności, ale w rozpatrywanej sprawie oczywista jest wyraźna odmienność statusu prawnego (kształtowanego przez kryterium finansowania) jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze której funkcjonuje jednostka badawczo-rozwojowa od statusu jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze której nie funkcjonuje jednostka badawczo-rozwojowa. Stąd Rada Gminy Stare Czarnowo mogłaby tylko wówczas wskazać art. 32 Konstytucji jako jedyny wzorzec kontroli, gdyby podniesione zarzuty uzasadniały zróżnicowanie podmiotów charakteryzujących się cechą relewantną, tzn. jednostek samorządu terytorialnego, na obszarze których funkcjonują jednostki badawczo-rozwojowe. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.