Tw 4/11

650/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 13 grudnia 2011 r. Sygn. akt Tw 4/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” o zbadanie zgodności: art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1459) z art. 7, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 19 stycznia 2011 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan” (dalej: Konfederacja lub PKPP „Lewiatan” ) o zbadanie zgodności art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1459; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 7, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318; dalej: Konkordat) w zakresie trybu uchwalenia kwestionowanych przepisów. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2011 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, przez: wskazanie przepisu prawa lub statutu, na podstawie którego PKPP „Lewiatan” (organizacja pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji) jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem w obronie „traktatowych kompetencji Stolicy Apostolskiej” oraz „kompetencji Rady Ministrów”; uzasadnienie, w jaki sposób art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej naruszają w stosunku do członków PKPP „Lewiatan” – w ich relacjach z pracownikami – art. 7, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 Konkordatu; doręczenie odpisu powołanego we wniosku pisma z 24 czerwca 2010 r., w którym znalazło wyraz stanowisko Konferencji Episkopatu Polski oraz Kościelnej Komisji Konkordatowej dotyczące poparcia projektu ustawy zmieniającej; uzasadnienie – na gruncie oświadczenia rządowego z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie Deklaracji Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 kwietnia 1997 r. w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r., oraz treści odnośnej deklaracji (M. P. Nr 4, poz. 51) – postawionych zarzutów naruszenia przez art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej art. 7, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 Konkordatu wraz z powołaniem dowodów na ich poparcie (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), w szczególności wykazanie, że: po pierwsze, zgodnie z intencją Rzeczypospolitej Polskiej i Stolicy Apostolskiej sformułowanie „po porozumieniu” użyte w art. 9 ust. 2 Konkordatu jest równoznaczne z „uprzednim zawarciem odpowiedniego [pisemnego] porozumienia” i że „winna to być umowa międzynarodowa podlegająca ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie”, a tym samym wykluczona jest formuła „uzgodnień [w tym ustnych] między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencją Episkopatu Polski” (art. 27 Konkordatu), także post factum, lub aktu jednostronnego przy braku protestu drugiej strony; po drugie, pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską zaszły jakiekolwiek różnice dotyczące interpretacji lub stosowania Konkordatu (art. 28 Konkordatu). W piśmie z 28 marca 2011 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowany akt dotyczy spraw objętych jego zakresem działania. PKPP „Lewiatan” jest organizacją zrzeszającą pracodawców będących jedną ze stron stosunku pracy. Jej zadaniem jest m.in. czuwanie nad prawidłowym procesem legislacyjnym w sprawach będących przedmiotem działania organizacji pracodawców. Zaskarżone art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej bezpośrednio kształtują relacje między pracownikiem a pracodawcą. Występując z wnioskiem, Konfederacja reprezentuje interesy swoich członków: TESCO Polska Sp. z o.o., Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Handlu i Usług, Polskiej Organizacji Handlu i Dystrybucji. Kwestionowane art. 2 i art. 3 zaskarżonej ustawy są nierozerwalnie związane z trybem ich uchwalania. Zasadne jest, zdaniem wnioskodawcy, inicjowanie przez niego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach dotyczących zgodności przepisów prawa kształtujących relacje między pracownikami a pracodawcą w zakresie poprawności trybu ich uchwalania. Naruszenie procedury legislacyjnej, które miało miejsce przy uchwalaniu art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej, wpłynęło również na treść kwestionowanych przepisów. Ponadto, Konfederacja została pominięta w początkowej fazie procesu legislacyjnego w konsekwencji pominięcia w tym procesie udziału Rady Ministrów. Jeżeli wprowadzenie nowego dnia wolnego od pracy odbywałoby się przez zmianę art. 9 ust. 1 Konkordatu, to w zakresie zmiany kształtu relacji pracodawca – pracownik PKPP „Lewiatan” miałaby prawo zająć stanowisko w formie pisemnej i skierować je do Rady Ministrów. Uchwalenie zakwestionowanych przepisów z pominięciem postanowień Konkordatu uczyniło powyższe prawo Konfederacji niemożliwym do zrealizowania. Oznacza to, że art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej, zakwestionowane w zakresie trybu ich uchwalania, bezpośrednio związane są z interesem prawnym PKPP „Lewiatan” oraz interesem prawnym jej członków. Dlatego też Konfederacja kwestionuje tryb uchwalenia art. 2 i art. 3 tej ustawy w zakresie, w jakim polski ustawodawca pominął w trakcie procesu legislacyjnego przepis art. 9 ust. 2 Konkordatu. Zdaniem wnioskodawcy wprowadzenie dnia wolnego od pracy, przypadającego w Święto Trzech Króli, wymagało najpierw zmiany Konkordatu, w szczególności art. 9 ust. 1, dopiero potem Sejm mógł uchwalić zmianę art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 3 ustawy zmieniającej. Wynika to z treści art. 9 ust. 2 i art. 27 Konkordatu oraz zasad prawa międzynarodowego. W ten sposób doszło do uszczuplenia traktatowych kompetencji Stolicy Apostolskiej i wprowadzenia dnia wolnego od pracy, będącego świętem katolickim, jednostronnie przez Sejm i Senat, z pominięciem Rady Ministrów. Wnioskodawca podnosi też, że wprowadzenie kolejnego dnia wolnego od pracy ma niekorzystne skutki ekonomiczne i organizacyjne. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie „spraw objętych zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. Wnioskodawca jest zatem zobowiązany wykazać, że zaskarżony przepis dotyczy bezpośrednio realizacji zadań wynikających z norm o charakterze konstytucyjnym, ustawowym, jak również statutowym – w przypadku podmiotów prywatnych (por. postanowienie TK z 10 października 2003 r., Tw 11/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 203 i powołane tam orzeczenia). Uprawnienie ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców do złożenia wniosku w celu zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ma więc charakter szczególny, immanentnie związany z jednym z atrybutów (zatrudnianiem pracowników), który cechuje działalność prowadzoną przez te podmioty (por. postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4. Ratio legis takiego rozwiązania polega na ograniczeniu możliwości kwestionowania aktów normatywnych przez podmioty wskazane w art. 191 pkt 3-5 Konstytucji. Ustrojodawca zakłada, że w przypadku tych podmiotów nie wystarcza samo wskazanie hierarchicznej niezgodności norm lub naruszeń trybu stanowienia aktu normatywnego. Dopuszczalność kwestionowania norm dotyczących spraw objętych zakresem działania oznacza, że wnioskodawca powinien wskazać przedmiot zaskarżenia tj. normy, które dotyczą spraw objętych jego zakresem działania i uzasadnić związek między tymi normami a prawnie określonym zakresem działania, a następnie wskazać adresowane do niego wzorce konstytucyjne. Jeżeli akt normatywny zawiera normy dotyczące spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy i normy nieobjęte tym zakresem, to wnioskodawca przedmiotem wniosku może uczynić tylko pierwszą kategorię norm. Nieco inaczej przedstawia się dopuszczalność kwestionowania przez wnioskodawców z ograniczoną legitymacją procesową trybu uchwalenia aktu normatywnego. Różnica ta wynika z odmienności zarzutów wyznaczających przedmiot postępowania. Nie chodzi w takim przypadku o porównywanie treści hierarchicznie zróżnicowanych norm i sformułowanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny zgodności. Zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego opiera się na wskazaniu reguł, którymi powinien się kierować organ stanowiący akt, i wykazaniu, że reguły te faktycznie zostały złamane. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał odmienność kontroli trybu stanowienia aktu normatywnego (zob. np. wyroki TK z: 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/2007, poz. 129; 30 czerwca 2009 r., sygn. P 45/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 88; 18 lutego 2009 r., sygn. Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Rzutuje ona na legitymację wnioskodawców, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Legitymacja ta ma nadal charakter ograniczony w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Powstaje jednak pytanie, jak ustalić zakres spraw dotyczących wnioskodawcy w związku z jego udziałem w trybie stanowienia aktów normatywnych. Znaczenie zwrotu „spraw objętych ich zakresem działania” w odniesieniu do kontroli dochowania trybu należy ustalać w oparciu o przepisy, które określają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją procesową w procesie stanowienia prawa. Innymi słowy, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych elementów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją procesową. Wnioskodawca taki może kwestionować naruszenie przyznanych mu uprawnień, np. opiniodawczych, przez organy stanowiące prawo. Nie może on natomiast stawiać zarzutów wykraczających poza ten zakres, tzn. podnosić zarzutów związanych z elementami procesu legislacyjnego, w którym nie bierze udziału. Ten ostatni aspekt inicjowania kontroli norm zastrzeżony jest dla podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Przedstawiona wykładnia jest zgodna z ratio legis art. 191 ust. 2 Konstytucji, gdyż daje wnioskodawcom z ograniczoną legitymacją instrument procesowy ochrony ich uprawnień w procesie stanowienia prawa. Wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 42 ustawy o TK wskazuje, że zasadnicze zarzuty sformułowane we wniosku PKPP „Lewiatan” należy uznać za niedopuszczalne. Przede wszystkim we wniosku nie wskazano wzorców konstytucyjnych adresowanych do pracodawców i określających ich sytuację prawną. Wzorcami takimi nie są art. 7, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 Konkordatu. Poza tym zarzuty dotyczące trybu uchwalenia art. 2 i art. 3 zaskarżonej ustawy wykraczają poza legitymację procesową wnioskodawcy. Zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia naruszenia trybu ustawodawczego przy uchwalaniu art. 2 i art. 3 zaskarżonej ustawy przez brak wcześniejszego dokonania zmiany art. 9 ust. 1 Konkordatu. Zdaniem wnioskodawcy dopiero zmiana Konkordatu dawała ustawodawcy prawo do wprowadzenia dodatkowego dnia wolnego od pracy. Wnioskodawca podkreśla, że doszło w ten sposób „ewidentnie do uszczuplenia traktatowych kompetencji Stolicy Apostolskiej jako organu kierowniczego Kościoła Katolickiego oraz do pogwałcenia kompetencji Rady Ministrów określonych w Konkordacie”. Abstrahując od zasadności argumentów użytych dla uzasadnienia powyższej tezy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie jest rolą procesową Konfederacji występowanie w obronie traktatowych kompetencji Stolicy Apostolskiej oraz konstytucyjnych kompetencji Rady Ministrów. Nie jest to sprawa objęta zakresem działania PKPP „Lewiatan” w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, że zarówno Prezes Rady Ministrów – na mocy art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, jak i Kościół Katolicki – na mocy art. 191 ust. 1 pkt 5 Konstytucji, mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niezgodności aktu normatywnego z Konkordatem. Wnioskodawca podnosi również, że doszło do naruszenia jego prawa do opiniowania, gdy PKPP „Lewiatan” została pominięta w początkowej fazie procesu legislacyjnego wobec pominięcia Rady Ministrów. Zarzut ten należy uznać za oczywiście bezzasadny w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Zaskarżona ustawa została uchwalona z inicjatywy poselskiej. Możliwość złożenia takiej inicjatywy wynika wprost z art. 119 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja przewiduje wprawdzie sytuacje, w których prawo posłów do wykonywania inicjatywy ustawodawczej zostaje ograniczone. Taką sytuację normuje art. 221 Konstytucji. Ograniczenia te nie dotyczą jednak materii ustawowej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro ustawa nie została uchwalona z inicjatywy Rady Ministrów, to wnioskodawca nie może zarzucać braku konsultacji z Radą Ministrów lub jej członkami. Zarzut braku zasięgnięcia opinii, podnoszony przez wnioskodawcę, mógłby być rozpatrywany w odniesieniu do procesu legislacyjnego, który, został faktycznie przeprowadzony, a nie w odniesieniu do procesu legislacyjnego, który, zdaniem wnioskodawcy, powinien być wdrożony. Należałoby ustalić, czy w przeprowadzonym faktycznie procesie powinno dojść do zaopiniowania projektu ustawy przez Konfederację, czy tak się stało i czy ewentualny brak możliwości wyrażenia opinii wpłynął na proces legislacyjny. W szczególności należałoby ustalić, czy wnioskodawca skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 16 i art. 162 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacji pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.), oraz czy organy stanowiące prawo respektowały te uprawnienia. To przede wszystkim te przepisy określają uprawnienia organizacji pracodawców w procesie stanowienia prawa, a tym samym określają zakres praw w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Należy podkreślić, że obowiązek zasięgania przewidzianych prawem opinii organizacji społecznych dotyczy również projektów ustaw wnoszonych z inicjatywy posłów. Należałoby wreszcie ustalić, czy ewentualne naruszenia trybu mają na tyle kwalifikowany charakter, że powodują niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego; natomiast naruszenie regulacji dotyczących spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego nie może stanowić takiej podstawy. Podstawowym celem przepisów nakładających na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia wyników konsultacji oraz zaprezentowania opinii jest umożliwienie Sejmowi wnikliwego rozpatrzenia projektu (zob. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112 oraz wyrok TK z 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Wnioskodawca nie podnosi jednak żadnych argumentów pozwalających na rozważenie wskazanych wyżej wymogów i sformułowanie oceny dotyczącej naruszenia Konstytucji przez brak zasięgnięcia jego opinii. Dlatego też zarzut naruszenia prawa wnioskodawcy do opiniowania, które to naruszenie miałoby prowadzić do niezgodności z Konstytucją, nie został uzasadniony stosownie do wymogów sformułowanych w art. 32 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy o TK. Natomiast twierdzenie, że realizacji prawa do opiniowania ustawy przez PKPP „Lewiatan” wymaga zmiany art. 9 ust. 1 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadne. Wnioskodawca formułuje też zarzut, w myśl którego wprowadzenie dodatkowego dnia wolnego od pracy wpłynie niekorzystnie na sytuację ekonomiczną Polski oraz przyniesie ze sobą negatywne konsekwencje organizacyjne dla pracodawców. Należy jednak pamiętać, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienia TK z: 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6; 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105, 20 czerwca 2005 r., Tw 16/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 212; 7 września 2005 r., Tw 28/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 183; 16 marca 2006 r., Tw 58/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 163, 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196). Wnioskodawca podkreśla, że „PKPP występując z przedmiotowym wnioskiem, reprezentuje interesy swoich członków, którzy prowadzą działalność gospodarczą przy wykorzystaniu placówek handlowych”. Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonych przepisów z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu wprowadzenia „Święta Trzech Króli, jako dnia wolnego od pracy na sytuację ekonomiczną Polski oraz sytuację samych pracodawców”. Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że PKPP „Lewiatan” domaga się, aby Trybunał dokonał oceny zaskarżonych przepisów w aspekcie celowości. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Konstytucja przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131). Trybunał Konstytucyjny ustalił ponadto, że art. 9 ust. 1 Konkordatu nie został wskazany w zarządzeniu nr 10/12/2010 Prezydent PKPP „Lewiatan” z 22 grudnia 2010 r. ani jako samodzielny, ani rozpatrywany w związku z art. 9 ust. 2 Konkordatu wzorzec kontroli. W tym zatem zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Okoliczność ta, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do zbadania zgodności art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej z art. 9 ust. 1 Konkordatu, zarówno jako samodzielnym wzorcem kontroli, jak również rozpatrywanym w związku z art. 9 ust. 2 Konkordatu. Konkludując, podstawą odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi jest stwierdzenie, że sformułowane w nim zarzuty są w części niedopuszczalne w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, w części zaś oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 36 ust. 3 ustawy o TK. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.