Tw 36/12

3/1/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 7 stycznia 2013 r. Sygn. akt Tw 36/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Zawodowego Psychologów w Województwie Lubuskim o zbadanie zgodności: załączników nr 4 i 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. Nr 140, poz. 1146), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. Nr 101, poz. 583), z art. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z zadeklarowaną w preambule zasadą pomocniczości, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 18 lipca 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Zawodowego Psychologów w Województwie Lubuskim (dalej: Związek) o zbadanie zgodności załączników nr 4 i 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. Nr 140, poz. 1146; dalej: rozporządzenie z 2009 r.), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 kwietnia 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. Nr 101, poz. 583; dalej: rozporządzenie z 2011 r.), „w zakresie, w którym definiuje się nimi mogącego realizować psychoterapię ze środków publicznych”, z art. 2, art. 17 ust. 1 w zw. z zadeklarowaną w preambule zasadą pomocniczości, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1-3 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 maja 2012 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: uzasadnienie, w jaki sposób załączniki nr 4 i 6 do rozporządzenia 2009 r., w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 2011 r. (dalej: załączniki nr 4 i 6), naruszają wobec, po pierwsze, wnioskodawcy jako związku zawodowego, po drugie, zrzeszonych w nim członków z perspektywy ich uprawnień lub obowiązków pracowniczych, art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1-3 Konstytucji oraz statuowaną w preambule zasadę pomocniczości (pkt 1); wyjaśnienie, z czego wnioskodawca wywodzi legitymację do występowania do Trybunału, po pierwsze, w interesie samorządu zawodowego psychologów (zasada pomocniczości, art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji),po drugie, w interesie ogólnospołecznym (art. 68 ust. 1-3 Konstytucji) (pkt 2); wykazanie, że Związek nie ma wyłącznie charakteru regionalnego i – pomimo nazwy – jest związkiem ogólnokrajowym, czego dowodem jest posiadanie jednostek terenowych lub oddziałów (pkt 3); wskazanie podstawy prawnej uprawnienia Przewodniczącej Związku do podpisania wniosku w jego imieniu (pkt 4); doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) odpisów uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, którą podjął ogólnokrajowy organ Związku (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), upoważniony do takiego działania na podstawie statutu Związku (pkt 5); doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) odpisów wyciągu z protokołu posiedzenia tego organu wraz z listą obecności, pozwalającymi stwierdzić, że uchwała, o której mowa wyżej, została podjęta zgodnie ze statutem Związku (pkt 6); doręczenie 5 (pięciu) odpisów aktualnego statutu Związku (pkt 7); doręczenie odpisu aktualnego (oraz jego 4 [czterech] kopii) z Krajowego Rejestru Sądowego (pkt 8). W piśmie z 19 listopada 2012 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) i czy braki formalne zostały usunięte w wyznaczonym terminie, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza kategorię związków zawodowych uprawnionych do występowania z wnioskiem. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ogólnokrajowy charakter posiada tylko taki związek zawodowy, który swym działaniem obejmuje obszar całego kraju i posiada zorganizowaną strukturę, opartą na odpowiednio powołanych oraz rzeczywiście istniejących i funkcjonujących (nie tylko zadeklarowanych w statucie) organach terenowych (por. postanowienia TK z 20 stycznia i 21 lipca 2003 r., Tw 58/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 159 i 160). 2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że terenem działania Związku jest obszar województwa lubuskiego. Wymaga nadto podkreślenia, że wnioskodawca posługuje się nazwą „Związek Zawodowy Psychologów w Województwie Lubuskim” (zob. wstęp wniosku). W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Związkowi nie można przypisać przymiotu „ogólnokrajowości” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Należy zatem uznać, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o abstrakcyjną kontrolę norm. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.2. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym Trybunał nie ogranicza kontroli legitymacji Związku jedynie do odczytania nazwy wnioskodawcy, czy też sprawdzenia terytorialnego zakresu działania określonego w statucie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego badania, czy organizacja występująca o hierarchiczną kontrolę norm rzeczywiście posiada ogólnokrajowy charakter, należy dokonywać, z wykorzystaniem przede wszystkim danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 148 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 273, poz. 1616). Trybunał Konstytucyjny zaznacza, że wnioskodawca nie doręczył odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykazał, że Związek posiada jednostki terenowe lub oddziały, a tym samym nie udowodnił, że posiada on ogólnokrajowy charakter w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W konsekwencji wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2012 r., a tym samym nie usunął braków formalnych w wyznaczonym terminie. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nawet gdyby wnioskodawca udowodnił, iż posiada cechę ogólnokrajowości, ciąży na nim jeszcze obowiązek wykazania, że wniosek został skierowany do Trybunału na podstawie i w wykonaniu podjętej przez legitymowany organ stosownej uchwały w sprawie hierarchicznej kontroli norm. 3.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), treść podjętej uchwały zostaje zaś zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243). Dla ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Wobec powyższego konieczne jest dołączenie do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli). Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia. Ze względu na powyższe wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). 3.2. Walne Zgromadzenie Związku (dalej: Walne Zgromadzenie) podjęło 25 maja 2012 r. uchwałę nr 1/05/2012 w brzmieniu: „zgodnie z § 24 ust. 1 Statutu upoważnia się Przewodniczącą do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ustalenie czy istniejące przepisy dotyczące prowadzenia psychoterapii przez osoby nieposiadające bazowego wykształcenia medycznego lub psychologicznego, a uzyskujące takie prawo w trybie np. certyfikowania lub innych szkoleń naruszają prawa [po pierwsze] psychologów – poprzez odmawianie im wynagrodzenia za te świadczenia jako specjalistom – dotyczy to psychologów ze starszym stażem (lit. a) [po drugie] pacjentów – poprzez to, że korzystają ze świadczeń w psychoterapii udzielanych przez osoby mające »wąskie« przygotowanie (lit. b) (§ 1). Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi upoważniając Przewodniczącą do reprezentowania w tej sprawie zgodnie ze Statutem (§ 2). Wystąpienie musi zostać skonsultowane z prawnikiem (§ 3)”. Uchwały tej nie można uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 18 lipca 2012 r. 3.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale nr 1/05/2012 z 25 maja 2012 r. nie sprecyzowano ani przedmiotu, ani wzorców kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Walne Zgromadzenie uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów (uregulowań) rozporządzenia z wyraźnie wskazanymi postanowieniami Konstytucji, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). 3.4. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że uchwała nr 1/05/2012 z 25 maja 2012 r. ogranicza się do upoważnienia Przewodniczącej do określenia – w zastępstwie Walnego Zgromadzenia – zakresu zaskarżenia. Należy zatem uznać, że w następstwie przedstawionego wyżej sposobu działania nie doszło do skutecznego złożenia przez Walne Zgromadzenie oświadczenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Trybunał, związany zasadą legalizmu, nie może bowiem akceptować takiego postępowania, które prowadzi do przyznania podmiotowi, innemu niż wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, prawa decydowania o treści złożonego wniosku i zainicjowania tym samym postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarówno skonkretyzowanie przedmiotu kontroli (wskazanie załączników nr 4 i 6 do rozporządzenia z 2009 r.), jak i sprecyzowanie konstytucyjnych wzorców kontroli, tzn. powołanie wyrażonej w preambule zasady pomocniczości, art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1-3 Konstytucji, nastąpiły dopiero w samym wniosku złożonym do Trybunału. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa przedmiot i wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Na marginesie należy zasygnalizować, że z § 24 ust. 1 statutu Związku, który przyznaje Zarządowi uprawnienie do składania oświadczeń woli w sprawach finansowych, nie można wywodzić upoważnienia Przewodniczącej do wyznaczenia w sporządzonym przez nią wniosku zakresu zaskarżenia, a w konsekwencji wystąpienia – w zastępstwie Walnego Zgromadzenia – o hierarchiczną kontrolę norm. 4. Wnioskodawca domaga się zbadania zgodności załączników nr 4 i 6 z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1-3 Konstytucji oraz wyrażoną w preambule zasadą pomocniczości. 4.1. Związek twierdzi, że „wykluczenie (…) z grona uprawnionych do realizacji świadczeń psychoterapeutycznych ze środków publicznych psychologów, którzy nie odbyli nakazanego szkolenia, oprócz tego, że, łamie zasadę ochrony praw słusznie nabytych, narusza również ich prawo do wykonywania zawodu. (…) W związku z powyższym, podkreślenia wymaga, że jako niezgodne z zasadą proporcjonalności, wedle której środki zastosowane do osiągnięcia przez prawodawcę celu (…) nie mogą nadmiernie wkraczać w sferę usprawiedliwionych interesów obywateli”. Zdaniem wnioskodawcy, „zapisy wymienionego na wstępie aktu normatywnego o charakterze wykonawczym łamią w istocie również zasadę pomocniczości (subsydiarności), która według treści preambuły Konstytucji RP ma umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Związek twierdzi, że „w trakcie procesu legislacyjnego prowadzącego do wydania kontrowersyjnego rozporządzenia pominięto zupełnie głos powołanego ustawą z 8 czerwca 2001 r. (…) samorządu zawodowego psychologów”. Przekonuje również, że „w świetle kwestionowanych zapisów rozporządzenia, aktualnie realizujący świadczenia, a niespełniający nowo ustanowionych norm psychologowie zmuszeni zostali do ich dyskontynuacji. Wiele poradni zdrowia psychicznego w takiej sytuacji rezygnuje ze świadczenia psychoterapii, co w efekcie powoduje ograniczenie dostępności do niej zwłaszcza osób, których nie stać na prywatne świadczenia. Obecnie liczba wykwalifikowanych psychoterapeutów zgodnie z wymogami rozporządzenia jest niewystarczająca, aby zaspokoić potrzeby kadrowe podmiotów, które realizowały dotąd kontrakty”. Wnioskodawca wyraża przekonanie, że „przedmiotowe rozporządzenie ogranicza dostępność do psychoterapii”. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że żądanie zbadania zgodności kwestionowanych załączników z powołanymi wzorcami kontroli, tzn. zasadą pomocniczości, art. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji, świadczy o tym, że wnioskodawca występuje o hierarchiczną kontrolę zgodności norm w interesie samorządu zawodowego psychologów w celu ochrony uprawnień przedstawicieli tej profesji (zamiast uprawnień pracowników w relacji do pracodawców w ramach łączącego ich stosunku pracy), co wykracza poza legitymację procesową podmiotu inicjującego rozpoznanie wstępne z pozycji związku zawodowego. 4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że występowanie przez Związek w interesie ogólnospołecznym wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Tezę powyższą potwierdzają przedstawiona we wniosku argumentacja oraz przede wszystkim powołane wzorce kontroli, tj. art. 68 ust. 1-3 Konstytucji. 4.4. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 5. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Związek nie uzasadnił, w jaki sposób załączniki nr 4 i 6 naruszają powołane wzorce kontroli wobec, po pierwsze, wnioskodawcy jako związku zawodowego, po drugie, zrzeszonych w nim członków z perspektywy ich uprawnień lub obowiązków pracowniczych. W konsekwencji wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2012 r., a tym samym nie usunął braków formalnych w wyznaczonym terminie. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.