Tw 35/11

472/6/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 29 marca 2012 r. Sygn. akt Tw 35/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności: 1) art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609), w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r. a przed 23 lipca 2003 r., z art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji; 3) art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, ze zm.) z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1996 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), art. 77 ust. 1 oraz art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. UZASADNIENIE W dniu 23 grudnia 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej (dalej: Krajowa Komisja Wykonawcza) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609; dalej: ustawa zmieniająca), w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r. a przed 23 lipca 2003 r., z art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 15a ustawy o zaopatrzeniu w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji; po trzecie, art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej) z art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), art. 14 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1996 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: MPPOiP), art. 77 ust. 1 oraz art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność art. 15a ustawy o zaopatrzeniu w brzmieniu: „emerytura dla funkcjonariusza, który został przyjęty do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r., wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby (…)”. Należy jednak zauważyć, że wnioskodawca, poddając kontroli art. 15a ustawy o zaopatrzeniu, abstrahuje od wyraźnego brzmienia art. 74 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym „funkcjonariusz po 15 latach służby nabywa prawo do emerytury policyjnej”. Brak powiązania (pominięcie immanentnego związku) art. 74 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej z art. 15a ustawy o zaopatrzeniu oznacza, że Trybunał – związany zasadą skargowości – (art. 66 ustawy o TK) nie może wszechstronnie rozpoznać sprawy. Okoliczności powyższej nie konwaliduje żądanie przeprowadzenia kontroli zgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Trybunał ustalił, że w stosunku do adresatów art. 15a ustawy o zaopatrzeniu nie znajduje zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2-4 tejże ustawy, tzn. emerytura nie wzrasta o: 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż za trzy lata tych okresów (pkt 2); 1,3% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych ponad trzyletni okres składkowy, o którym mowa w pkt 2 (pkt 3); 0,7% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów nieskładkowych poprzedzających służbę (pkt 4). Natomiast za okresy składkowe i nieskładkowe poprzedzające służbę funkcjonariusz otrzyma emeryturę z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Krajowa Komisja Wykonawcza zarzuca, że zaskarżony przepis, zmieniając od 1 października 2003 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej) przesłanki nabycia uprawnień emerytalnych przez funkcjonariuszy, którzy zostali przyjęci do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r., naruszył zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), w szczególności zasadę ochrony praw słusznie nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa do emerytury) oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego (retrospektywne działanie prawa), a także prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji). 2.1. Trybunał, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy, przypomina, że z zasady ochrony praw nabytych nie wynika (adresowany do ustawodawcy) zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby w zakresie, w jakim sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym. Jednakże w pewnych przypadkach (zwłaszcza z dziedziny ubezpieczeń społecznych) orzecznictwo uznało za dopuszczalne objęcie tą ochroną tzw. praw tymczasowych (ekspektatyw), czyli sytuacji, w których wprawdzie nie doszło do wydania aktu przyznającego prawa (czy aktu stwierdzającego przysługiwanie prawa), ale spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące nabycie prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (rekapitulacja na gruncie orzeczeń cytowanych przez wnioskodawcę). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Trybunał ustalił, że kwestionowany art. 15a ustawy o zaopatrzeniu nie pozbawia funkcjonariuszy zatrudnionych po 1 stycznia 1999 r. ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy (oczekiwania przyznania emerytury na zasadach obowiązujących przed 1 października 2003 r.), gdyż w przywołanym okresie (od 1 stycznia 1999 r. do 1 października 2003 r.) ekspektatywa ta nie spełniała kryteriów pozwalających traktować ją jako maksymalnie ukształtowaną. W dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej wobec żadnego z adresatów art. 15a ustawy o zaopatrzeniu nie ziściła się przesłanka pozostawania w służbie 15 lat, warunkująca istnienie, a zatem i ochronę maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy. Jak zauważa sam wnioskodawca, okres służby funkcjonariusza przyjętego po 1 stycznia 1999 r. nie przekraczał 4 lat i 9 miesięcy (około 32% wymaganego okresu służby). Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia przez art. 15a ustawy o zaopatrzeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa do emerytury), wynikającej z art. 2 Konstytucji, stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie wyżej określonym. 2.2. Trybunał odniósł się również do stanowiska wnioskodawcy, który twierdzi, że zaskarżony art. 15a ustawy o zaopatrzeniu implikuje retrospektywne działanie prawa, przez co narusza zasadę bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Trybunał przyznaje, że zaskarżony przepis ma charakter retrospektywny, a tym samym wyraża zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Treść normatywna art. 15a ustawy o zaopatrzeniu znajdzie bowiem zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej. Co oczywiste, nie wywoła skutków dla stosunków i sytuacji prawnych w zakresie, w jakim istniały one przed wejściem w życie tego przepisu. Jeżeli zatem, na podstawie ustawy o zaopatrzeniu, funkcjonariusze nie spełniali przesłanek nabycia prawa do emerytury policyjnej (ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy), to w konsekwencji art. 15a tejże ustawy nie mógł ich tego prawa (ani ekspektatywy) pozbawić. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia przez art. 15a ustawy o zaopatrzeniu zasady bezpieczeństwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie wyżej określonym. 2.3. Trybunał ustalił, że argumentacja naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji) jest w istocie powtórzeniem poglądów wnioskodawcy przywołanych w pkt 2.1 i 2.2 niniejszego uzasadnienia. Wymaga natomiast podkreślenia, że art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego przekazuje do unormowania w drodze ustawy. Zdaniem Trybunału, a wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, rozwiązanie przyjęte w art. 15a ustawy o zaopatrzeniu „nie nabrało cech arbitralności”. Ustawodawca nie naruszył istoty prawa do emerytury, które przysługuje funkcjonariuszom. Po 15 latach służby otrzymają „emeryturę policyjną”, natomiast poprzedzające służbę okresy składkowe i nieskładkowe będą stanowić podstawę ustalenia emerytury wypłacanej przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. 3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca dowodzi, że „naruszeniem tej zasady [równości] będzie wprowadzenie zróżnicowania w obrębie podmiotów podobnych – funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez uzależnienie sposobu obliczania emerytury od okresu, w którym wstąpili do służby”. 3.1. W orzecznictwie Trybunału utrwalony jest pogląd, że także w sferze prawa do zabezpieczenia społecznego art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowi źródło zasady równości wobec prawa, rozumianej jako nakaz, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, były traktowane równo – bez dyskryminowania i faworyzowania (por. wyrok z 18 listopada 2008 r., P 47/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 156 i powołane w nim orzeczenia). Trybunał podkreśla, że adresatami art. 15a ustawy o zaopatrzeniu są funkcjonariusze, którzy uzyskają emeryturę, jeżeli charakteryzują się dwiema cechami relewantnymi: zostali przyjęci do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r. i pozostawali w niej przez 15 lat. Trudno zatem uznać trafność zarzutu wnioskodawcy, że zaskarżony przepis prowadzi do naruszenia zasady równości jego adresatów. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że oczywista bezzasadność zarzutów naruszenia przez art. 15a ustawy o zaopatrzeniu zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie wyżej określonym. 3.2. Na marginesie należy zauważyć, że zarzuty wnioskodawcy wynikają z porównania funkcjonariuszy przyjętych do służby najpóźniej 1 stycznia 1999 r. z funkcjonariuszami przyjętymi do służby po tej dacie, w aspekcie przysługujących im uprawnień emerytalnych. Jednak ani w uchwale nr 94 Krajowej Komisji Wykonawczej z 15 listopada 2011 r., ani w złożonym w jej wykonaniu wniosku, żaden inny przepis ustawy o zaopatrzeniu nie został powołany w związku z zaskarżonym art. 15a tej ustawy. Trybunał podkreśla jednak, że nawet przy poprawnie wyznaczonym zakresie przedmiotowym wniosku nie byłoby możliwe badanie naruszenia art. 32 Konstytucji. Zarzut nierównego traktowania powinien bowiem konfrontować przepisy merytoryczne z innymi przepisami merytorycznymi albo przepisy intertemporalne z innymi przepisami intertemporalnymi. Natomiast w rozpatrywanym wniosku zakwestionowano (implicite) przepisy merytoryczne (wcześniejsze, kształtujące prawo funkcjonariusza do emerytury) z przepisami intertemporalnymi (późniejszymi, których adresatem są funkcjonariusze zatrudnieni po 1 stycznia 1999 r.). 4. Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się także do zarzutów naruszenia przez art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 Konwencji i art. 14 ust. 2 MPPOiP oraz art. 77 ust. 1, art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że „funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc (...)”. 4.1. Trybunał uznaje, że wnioskodawca, występując o kontrolę art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, abstrahuje od treści kwestionowanego przepisu w kontekście postawionego zarzutu naruszenia zasady domniemania niewinności, którą wyrażają art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 Konwencji oraz art. 14 ust. 2 MPPOiP. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że oczywista bezzasadność zarzutów naruszenia przez art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 6 ust. 2 Konwencji oraz art. 14 ust. 2 MPPOiP) stanowi, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie wyżej określonym. 4.2. Wnioskodawca dowodzi, że „art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej narusza prawa majątkowe funkcjonariuszy (art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wynikające ze stosunku pracy w zakresie, w jakim pozbawia funkcjonariusza wynagrodzenia w przypadku, kiedy pozostawał poza służbą w wyniku pozbawionej podstaw prawnych decyzji i ten okres przekroczył wskazane w ustawie 6 miesięcy”. Zdaniem Trybunału, skoro wnioskodawca twierdzi, że zaskarżony „przepis dotyczy funkcjonariusza zwolnionego ze służby na skutek bezprawnej decyzji”, a art. 46 ust. 4 ustawy o Służbie Granicznej nie określa przyczyny zwolnienia ani podstawy przywrócenia do służby, to tym samym Krajowa Komisja Wykonawcza kwestionuje konstytucyjność art. 46 ust. 4 w zw. z art. 45 i art. 46 ust. 1 tej ustawy. Trybunał ustalił natomiast, że ani art. 45, ani art. 46 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej nie zostały powołane w § 1 uchwały Krajowej Komisji Wykonawczej, który wyznacza przedmiot wniosku. Wniosek, w którym rozszerzono przedmiot kontroli, pochodzi zatem od podmiotu nieuprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie wyżej określonym (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 4.3. Wnioskodawca twierdzi, że „w analizowanej sprawie przede wszystkim należy wskazać na naruszenie istoty praw majątkowych wynikających ze stosunku pracy tych funkcjonariuszy, którzy zostali przywróceni do służby, a jednocześnie otrzymali oni zwrot należnego im wynagrodzenia tylko w ograniczonym ustawowo zakresie ustalonym z góry na maksymalny okres 6 miesięcy”. Rozwiązanie takie jest, zdaniem Krajowej Komisji Wykonawczej, niezgodne z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał podkreśla, że świadczenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, wypłacane funkcjonariuszowi przywróconemu do służby, ma charakter odszkodowawczy za okres pozostawania poza służbą. Wbrew stanowisku wnioskodawcy jest więc formą rekompensaty a nie wynagrodzenia. 4.4. Wnioskodawca domaga się w konsekwencji stwierdzenia niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 77 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału zarzuty wnioskodawcy koncentrują się na wykazaniu braku stosownej regulacji w ustawie o Straży Granicznej, umożliwiającej wyznaczenie zakresu kompensacji uszczerbku w prawnie chronionych dobrach funkcjonariusza, zarówno o charakterze majątkowym, jak i niemajątkowym, za okres pozostawania poza służbą. Trybunał ustalił, że ustawa o Straży Granicznej nie zawiera przepisu, który pozwalałby (wzorem art. 300 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w sprawach nieunormowanych jej przepisami do stosunku służbowego funkcjonariusza stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli nie byłyby one sprzeczne z ustawą o Straży Granicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskodawca występuje o kontrolę zaniechania ustawodawczego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że niedopuszczalność wydania orzeczenia stanowi, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej z art. 77 ust. 1 Konstytucji. 5. Na marginesie Trybunał sygnalizuje rozbieżność pomiędzy nazwiskami i liczbą osób, które (zgodnie z doręczonym protokołem) uczestniczyły w charakterze członków Krajowej Komisji Wykonawczej w przeprowadzonym 15 listopada 2011 r. głosowaniu elektronicznym, tj. 17 członków na 24 uprawnionych do głosowania a danymi dotyczącymi składu tego organu (zgodnie z doręczonym odpisem aktualnym z Krajowego Rejestru Sądowego), tj. 14 członków. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.