Tw 34/10

POSTANOWIENIE z dnia 17 maja 2011 r. Sygn. akt Tw 34/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Stanisław Biernat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Związku Producentów Cukru w Polsce, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 21 września 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Związku Producentów Cukru w Polsce (dalej: Związek) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 31b ust. 7 i 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702, ze zm.; dalej: ustawa o Agencji) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji; po drugie, art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o Agencji z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie, art. 1 pkt 13 lit. c ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Nr 95, poz. 792; dalej: ustawa zmieniająca), dodającego ust. 7 i 8 w art. 31b ustawy o Agencji, oraz art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej, dodającego lit. e w art. 33 w ust. 1 w pkt 1 ustawy o Agencji, z art. 2 Konstytucji „w zakresie zgodności z zasadami prawidłowej procedury legislacyjnej”; po czwarte, art. 9 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji „w zakresie zgodności z zasadą odpowiedniej vacatio legis”. 2. Postanowieniem z 4 stycznia 2011 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK/). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żądanie zbadania zgodności art. 33 ust. 1 pkt 1 lit. e i art. 31b ust. 7 i 8 ustawy o Agencji oraz art. 9 ustawy zmieniającej z powołanymi wzorcami kontroli wykracza poza ograniczoną rzeczowo legitymację procesową, o której mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że „wniosek” – w odniesieniu do badania zgodności art. 1 pkt 13 lit. c oraz art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji rozpatrywanym w związku z nieobjętymi uchwałą „w sprawie wystąpienia do Trybunału” art. 118 i art. 119 Konstytucji – pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że z § 3 uchwały nr 17/2010 Zgromadzenia Ogólnego Związku z 7 lipca 2010 r. wynikało dla Zarządu Związku uprawnienie wyłącznie do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Uchwała nie upoważniła natomiast żadnego podmiotu do czynności poprzedzających wszczęcie tego postępowania (art. 31 ust. 1 ustawy o TK), tzn. sporządzenia i podpisania wniosku oraz złożenia go w Trybunale. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 4 stycznia 2011 r. Związek zarzuca „naruszenie prawa procesowego, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP przez odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi konstytucyjnemu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia, podczas gdy istnieją wszelkie podstawy do nadania wnioskowi dalszego biegu, w szczególności wnioskodawcy przysługuje tzw. szczególna legitymacja wnioskowa na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z 191 ust. 2 Konstytucji RP”. 3. W zażaleniu podkreślono, że „w ocenie wnioskodawcy, przepis kwestionowany w pkt 2 petitum wniosku wywołuje istotne skutki w sferze praw i wolności konstytucyjnych, a także obowiązków jego i zrzeszonych w nim podmiotów, a przez to wchodzi w zakres spraw objętych zakresem działania Wnioskodawcy”. Związek twierdzi, że stanowisko Trybunału przedstawione w zaskarżonym postanowieniu „opiera się na wątpliwym uproszczeniu opartym na tezie, że skoro kwestionowane przepisy dotyczą sfery działalności gospodarczej członków Związku, to Związek nie ma prawa ich kwestionować przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zapatrywanie, zgodnie z którym podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest „reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy”, nie jest odosobnionym stanowiskiem składu orzekającego w powołanej w zaskarżonym postanowieniu sprawie o sygn. Tw 11/03. Pogląd, w myśl którego pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, jest ugruntowany w judykaturze Trybunału Konstytucyjnego. Został on potwierdzony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. wydanym w pełnym składzie (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2) i aktualnie nie budzi wątpliwości (por. postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie dostrzega okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie w niniejszej sprawie od utrwalonej linii orzeczniczej. 4. Zdaniem wnioskodawcy, „trudno (…) uznać, by Związek z założenia pozbawiony był możliwości ochrony przed Trybunałem Konstytucyjnym interesów gospodarczych zrzeszonych w nim członków. (…) W ocenie Związku, wykładnia przepisu art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców w związku z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP powodują, że ograniczenie legitymacji do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przez wyłączenie z niej interesów gospodarczych pracodawców, nie znajduje uzasadnienia normatywnego”. W odniesieniu do zarzutu braku „uzasadnienia normatywnego” ścisłej wykładni pojęcia „spraw objętych zakresem działania” organizacji pracodawców, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127, ze zm.) wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję terminu „pracodawca”. Za „pracodawcę” został uznany podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, czyli „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Atrybutem „pracodawcy” przestało być natomiast „prowadzenie działalności gospodarczej” (tak w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zdaniem Trybunału, okoliczność wskazania przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, do ochrony którego zmierza jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Tym samym Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, będący odzwierciedleniem dotychczasowej linii orzeczniczej, w myśl której możliwość inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli hierarchicznej zgodności norm nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców (zob. orzeczenia powołane w zaskarżonym postanowieniu). 5. Wnioskodawca wyraża nadto przekonanie, że „gdyby uznać – co jest wątpliwe (…) – że Związek nie ma legitymacji do kwestionowania przepisów dotyczących sfery działalności gospodarczej, to złożoność i niejasność stosunku prawnego uzasadniałby zbadanie legitymacji także z punktu widzenia innych niż ochrona swobody działalności gospodarczej norm konstytucyjnych. Tym bardziej że wnioskodawca wykazał we wniosku, że stosunek ukształtowany na gruncie kwestionowanych przepisów upodabnia relację plantatora i producenta cukru do stosunku prawnego łączącego pracodawcę i pracownika”. Odnosząc się do przywołanej argumentacji, należy stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu trafnie zauważył, że stanowisko wnioskodawcy na temat ograniczenia „swobody kontraktowej producentów cukru”, „zachwiania konkurencyjności pomiędzy producentami cukru” oraz obowiązku „zawarcia umowy cywilnoprawnej” (nie zaś umowy o pracę) dotyczącej „kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania tych przedsiębiorców” nie pozostawia wątpliwości co do gospodarczego, nie zaś pracowniczego charakteru interesu, w którego obronie występuje Związek. Tym samym wyznaczenie we wniosku takiego zakresu zaskarżenia, który wykracza poza ograniczoną rzeczowo legitymację procesową, uzasadniało – z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia – odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. 6. W rozpatrywanej sprawie nie sposób ustalić, dlaczego „wnioskodawcy trudno jest (…) zgodzić się z tezą, że we wniosku wykroczył poza granice zaskarżenia wyznaczone uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Związku”, skoro sam przyznaje w zażaleniu, że „przepisy art. 118 i 119 Konstytucji RP zostały przywołane jedynie w uzasadnieniu wniosku”, natomiast „w uchwale (…) jako wzorzec kontroli konstytucyjności, [Związek] przywołał ogólną zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP”. Jeżeli Związek, odnosząc się do obowiązku przedstawienia skutków finansowych wykonania ustawy i zarzucając, że „ich [kwestionowanych przepisów] przyjęcie w zaistniały sposób prowadzi do naruszenia zasady trzech czytań”, domaga się stwierdzenia niezgodności kwestionowanych przepisów z „art. 2 w związku z art. 119 Konstytucji” oraz art. 118 Konstytucji i potwierdza w zażaleniu, że „przepisy art. 118 i 119 Konstytucji RP zostały przywołane (…) celem wskazania konkretnego naruszenia procedury legislacyjnej”, to nie ulega tym samym wątpliwości, że te postanowienia ustawy zasadniczej, które powołano wyłącznie we wniosku, powinny się uprzednio znaleźć w uchwale nr 17/2010 Zgromadzenia Ogólnego Związku z 7 lipca 2010 r. chociażby jako wzorce rozpatrywane w związku z art. 2 Konstytucji. Wymaga bowiem przypomnienia, że szereg zasad i reguł, które dotychczas funkcjonowały w polskim porządku konstytucyjnym tylko z racji ich „odnalezienia” w ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, obecnie znalazły bezpośredni wyraz w szczegółowych postanowieniach Konstytucji w sposób znacznie konkretniejszy, a tym samym jej art. 2 nie może być już traktowany jako jedyna i samoistna podstawa prawna (por. powołane w zażaleniu orzeczenie TK z 25 listopada 1997 r., K 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64). Biorąc powyższe pod uwagę, nie można podzielić stanowiska, zgodnie z którym „petitum wniosku odpowiada (…) treści uchwały Zgromadzenia Ogólnego Związku”. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie potwierdza, że w zakresie badania zgodności art. 1 pkt 13 lit. c i art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej z art. 2 w zw. z art. 118 i art. 119 Konstytucji, „wniosek” pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). 7. Związek zarzuca w zażaleniu, że „Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu poprzestał (…) na stwierdzeniu – z czym trudno się zgodzić – że zastosowanie standardowego okresu vacatio legis czyni zarzut naruszenia odpowiedniej vacatio legis bezprzedmiotowym”. Ustosunkowując się do przywołanego zapatrywania, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za wystarczające i niewymagające dalszego komentarza, tym bardziej że wnioskodawca potwierdza, iż jest mu znana treść „przywołanej przez Trybunał ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych – vacatio legis wynosi 14 dni, chyba że ustawodawca przewidział termin dłuższy (art. 4 ust. 1)”. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.