Tw 34/03

2/1B/2005 POSTANOWIENIE z dnia 18 stycznia 2005 r. Sygn. akt Tw 34/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Marian Zdyb – sprawozdawca Ewa Łętowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie z dnia 14 kwietnia 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Kłaj, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE: W dniu 6 listopada 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Kłaj o stwierdzenie zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie ustalenia granic, zmiany nazw i siedzib władz niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miasta (Dz. U. Nr 134, poz. 1248) z art. 2, art. 4, art. 7, art. 15, art. 16, art. 163, art. 169 i art. 170 Konstytucji; Preambułą do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim odnosi się ona do zasady współdziałania władz i dialogu społecznego oraz zasady pomocniczości; art. 3, art. 4 ust. 6 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) i w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji; art. 4, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy oraz doręczenie wyciągu z protokołu w pięciu egzemplarzach pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa. W dniu 8 grudnia 2003 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. Postanowieniem z 14 kwietnia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Kłaj w zakresie: w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadami ochrony zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa; w jakim wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności kwestionowanych rozporządzeń z art. 4, art. 15 ust. 1, art. 16, art. 163, art. 169 i art. 170 Konstytucji oraz art. 3 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. – ze względu na oczywistą bezzasadność wniosku. W dniu 23 kwietnia 2004 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego zażalenie wnioskodawcy na postanowienie z 14 kwietnia 2004 r. Pełnomocnik Rady Gminy Kłaj wnosi w nim o uwzględnienie zażalenia i nadanie dalszego biegu wnioskowi w całości. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na wnioskodawcach występujących do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie legitymacji szczególnej ciąży obowiązek wykazania swojej legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Muszą oni udowodnić, że wniosek pochodzi od jednego z grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że są uprawnieni do wystąpienia o zbadanie zgodności aktu prawnego lub jego części w danej sprawie. Obowiązek ten obejmuje wykazanie, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że cały wniosek winien być postrzegany i rozpatrywany w kontekście spraw należących do zakresu działania wnioskodawcy. Składający wniosek musi posiadać legitymację procesową na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia procesowego wnioskodawca jest obowiązany wykazać swoją legitymację nie później niż do momentu wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania biegu wnioskowi (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2002 r., Tw 25/02, OTK ZU nr 3B/2002, poz. 190). Rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane w składzie jednego sędziego Trybunał Konstytucyjny bada, czy w chwili wydawania tegoż postanowienia zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Przy rozpatrywaniu zażalenia wnioskodawcy Trybunał koncentruje się przede wszystkim na zarzutach w nim podniesionych. 2. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu, że badając czy wniosek nie jest oczywiście bezzasadny, dokonał w składzie jednoosobowym merytorycznej oceny wniosku. Obowiązek oceny zasadności wniosku ciąży na Trybunale Konstytucyjnym już na etapie wstępnego rozpoznania (art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Oznacza to, że Trybunał musi w pewnym zakresie dokonać merytorycznej oceny wniosku, aby stwierdzić czy jest on oczywiście bezzasadny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zażaleniu wnioskodawcy, że „oczywista bezzasadność” ma charakter szczególny i kwalifikowany. Zdaniem Trybunału jeśli przepisy przywołane we wniosku jako wzorce kontroli w ogóle nie dotyczą kwestionowanych norm, to zachodzi właśnie „oczywista bezzasadność”. Skoro bowiem z punktu widzenia badania zgodności konkretnych przepisów prawa wzorzec jest nieadekwatny, to jego przywołanie w danej sprawie jest oczywiście bezzasadne, gdyż nie można w żaden sposób przeprowadzić kontroli konstytucyjności aktu normatywnego lub jego części na podstawie takiego przepisu. Jeżeli przepis nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to każdy może stwierdzić, że użycie go jako wzorca kontroli nie ma sensu. Dlatego też jeżeli wnioskodawca przywołuje wzorce, które nie mogą być podstawą kontroli kwestionowanych przepisów, to należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie tych nieadekwatnych wzorców kontroli ze względu na oczywistą bezzasadność. 3. Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje pogląd, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do kwestionowania konstytucyjności aktu normatywnego z punktu widzenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przezeń prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni, do której jest uprawniony i zobowiązany, pojęcia „spraw objętych zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji (por. m.in.: postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233; 25 września 2002 r., Tw 44/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 3; 29 października 2002 r., Tw 49/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 68; 25 marca 2003 r., Tw 2/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 82; 29 lipca 2003 r., Tw 13/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 166 oraz 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Z uzasadnień tych postanowień jednoznacznie wynika, iż pojęcie „spraw objętych zakresem działania” należy rozumieć bardziej w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” niż ogólnych „zadań” podmiotów legitymowanych z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Trybunał pragnie również zwrócić uwagę na fakt, iż art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyznaje uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego jako takim lub wspólnocie samorządowej. Należy zaznaczyć, że Konstytucja używając pojęć „jednostka terytorialna” (art. 15 ust. 2), „wspólnota samorządowa” (art. 16 ust. 1), „samorząd terytorialny” (art. 16 ust. 2 i art. 163) oraz „jednostki samorządu terytorialnego, regionalnego i lokalnego” (art. 164) nie przyznaje im legitymacji do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Czyni to wyłącznie w stosunku do „organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego”. Takie rozwiązanie wskazuje, że pojęcie „sprawy objęte zakresem działania” z art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być interpretowane w ścisłym związku z kompetencjami organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem nawet kompetencji organów wykonawczych (zob. art. 169 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wystąpić z wnioskiem w każdej sprawie dotyczącej jednostki samorządu terytorialnego lub wspólnoty samorządowej. Zdaniem Trybunału nie istnieje konstytucyjne prawo organów rady gminy ani powiatu do uczestniczenia w procesie zmiany granic gminy lub powiatu. Nie można też wywodzić uprawnienia władz gminy do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z faktu, iż rozporządzenie o zmianie jej granic ma moc powszechnie obowiązującą. Na marginesie Trybunał podkreśla, że ani przepisy Konstytucji ani ustaw nie dają podstaw do przypisania rozporządzeniu o zmianie granic jednostki samorządu terytorialnego szczególnego „charakteru ustawodawczego”, co zdaje się twierdzić wnioskodawca. Wnioskodawca niewłaściwie zrozumiał również odmowę nadania dalszego biegu w zakresie, w jakim kwestionuje przepisy skarżonego rozporządzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego przezeń prawa. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym rada powiatu z zasady nie może kwestionować zgodności aktu normatywnego z przepisami dotyczącymi praw przysługujących obywatelom, ponieważ do jej kompetencji nie należy ochrona tychże praw. Trybunał nie wyklucza natomiast możliwości przywołania innych zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli we wniosku skierowanym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Takie jednak zarzuty nie były przedmiotem zaskarżonego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego. 4. Trybunał odniósł się następnie do podniesionych w zażaleniu zarzutów dotyczących poszczególnych wzorców kontroli. Wnioskodawca nie wykazał, że istnieje związek między kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania opinii w procesie zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, a zasadą decentralizacji władzy publicznej wyrażonej w art. 15 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Trybunał szczegółowo przywołał cechy jakie składają się na pojęcie decentralizacji. Wniosek ani zażalenie nie podejmują próby wykazania, że zasada decentralizacji może mieć zastosowanie do trybu wydania rozporządzenia w sprawie. Ogranicza się jedynie do przywołania dwóch orzeczeń Trybunału: wyroku z 10 grudnia 2002 r. (K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92) oraz postanowienia z 8 kwietnia 2003 r. (K 1/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85). Należy zwrócić uwagę, że w sprawie K 27/02 to nie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wskazał art. 15 Konstytucji jako organ kontroli, a podmiot legitymowany ogólnie. Natomiast w sprawie K 1/03 nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ze względu na cofnięcie wniosku. Zdaniem Trybunału nie został przez wnioskodawcę racjonalnie uprawdopodobniony związek zachodzący między zasadą decentralizacji władzy publicznej, a trybem wydawania rozporządzeń o zmianie granic jednostek samorządu terytorialnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że „pojęcie decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków”. Z tego punktu widzenia przywołanie zasady decentralizacji jako wzorca kontroli dla przepisów kształtujących przestrzenne ramy działania jednostek samorządu terytorialnego jest oczywiście bezzasadne. 5. Zgodnie z art. 4a ustawy o samorządzie gminnym przy wydawaniu rozporządzenia o zmianie granic gminy minister właściwy do spraw administracji zobowiązany jest zasięgnąć opinię organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Opinia ta winna być wydana po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednakże obowiązek przeprowadzenia tych konsultacji spoczywa na organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego. Do jego kompetencji należy wybór zakresu i formy konsultacji z mieszkańcami, które mają poprzedzić wydanie opinii. Należy również podkreślić, że żaden przepis prawa nie wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia referendum w tej sprawie. Ponieważ obowiązek przeprowadzenia konsultacji nie spoczywa ani na Radzie Ministrów ani na ministrze właściwym do spraw administracji, to nieprzeprowadzenie referendum nie może stanowić zarzutu niedopełnienia obligatoryjnej procedury wydania rozporządzenia w sprawie zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu w zakresie, w jakim wnioskodawca przywołuje art. 170 Konstytucji i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego jako wzorce kontroli wniosek jest oczywiście bezzasadny. 6. Ponieważ badanie zgodności proceduralnej rozporządzeń zakłada ocenę działań faktycznych organów państwowych, to Trybunał Konstytucyjny, jako powołany do rozstrzygania o zgodności norm z innymi normami wyższego rzędu, może co najwyżej oceniać zgodność trybu dojścia do skutku rozporządzenia z określoną w prawie procedurą legislacyjną. Należy zauważyć, że ani z art. 16 ani z art. 169 Konstytucji nie wynika obowiązek zasięgnięcia opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w procesie zmian granic gminy. Z tego względu Trybunał podtrzymuje zdanie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że przywołanie tych przepisów w związku ze skarżonym rozporządzeniem jest nieadekwatne. 7. Wnioskodawca nie przywołał w uzasadnieniu żadnych argumentów na poparcie tezy, że przywołanie we wniosku art. 4 i art. 163 Konstytucji oraz art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego jest w tej sprawie w jakikolwiek sposób uzasadnione. Należ więc uznać, że w tym zakresie zażalenie jest bezzasadne, jako nieodnoszące się do podstaw odmowy, i nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił jak w sentencji.