Tw 33/03

228 POSTANOWIENIE z dnia 8 września 2004 r. Sygn. akt Tw 33/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Zdyb – przewodniczący Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie z dnia 9 czerwca 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Business Centre Club Związku Pracodawców, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE: W dniu 17 listopada 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Business Centre Club Związku Pracodawców (dalej również: BCC) o zbadanie zgodności art. 36a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65) z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 41, art. 47 i art. 49 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 36b ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 41, art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 2 i 4 Konstytucji; art. 36c ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 41, art. 47 i art. 51 ust. 2, 3 i 4 Konstytucji; art. 36c ust. 10 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 36c ust. 15 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 2, art. 41, art. 47 i art. 49 Konstytucji; art. 36e ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 2, 3 i 4 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez doręczenie pięciu egzemplarzy uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy; pięciu egzemplarzy wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, czy uchwała Zarządu BCC została podjęta zgodnie z wymogami statutu; pięciu egzemplarzy aktualnego statutu BCC; pięciu egzemplarzy aktualnego wyciągu z rejestru sądowego, w którym został zarejestrowany BCC; wskazanie, w jakim zakresie art. 36a ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 31 ust. 2, art. 51 ust. 2, 3, 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36b ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36c ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 7, art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2, art. 47 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36c ust. 10 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 7, art. 30, art. 31 ust. 2, art. 41, art. 47, art. 49 oraz art. 51 ust. 2, 3, 4 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36c ust. 15 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 51 ust. 2, 3, 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; w jakim zakresie art. 36e ust. 1-3 ustawy o kontroli skarbowej jest niezgodny z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 2, art. 41, art. 47, art. 49 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; doręczenie dwóch kopii wniosku. W dniu 8 grudnia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. W dniu 20 stycznia 2004 r. zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego ponownie wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przywołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że przepisy regulujące kompetencje organów i jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej należą do zakresu działania Business Centre Club Związku Pracodawców; wskazanie, czy i jakie oddziały lub jednostki terenowe posiada BCC; przywołanie przepisu statutu BCC, na podstawie którego Zarząd Związku podjął uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W piśmie z 29 stycznia 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych w zarządzeniu z 20 stycznia 2004 r. braków formalnych wniosku. Postanowieniem z 9 czerwca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi, uznając, że kwestionowane przepisy nie dotyczyły spraw objętych zakresem działania BCC, stwierdziwszy brak uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego podjętej przez właściwy organ wnioskodawcy, a także w zakresie niektórych wzorców kontroli, ze względu na to, że wnioskowanie o zbadanie zgodności aktów normatywnych z tymi wzorcami pozostaje poza uprawnieniem organizacji pracodawców do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. W dniu 25 czerwca 2004 r. pełnomocnik wnioskodawcy wysłał do Trybunału zażalenie na postanowienie z 9 czerwca 2004 r., wnosząc o uwzględnienie zażalenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie zgodnie z żądaniem wniosku z 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na wnioskodawcach występujących do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie legitymacji szczególnej ciąży obowiązek wykazania, że wniosek pochodzi od jednego z grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że kwestionowany akt prawny dotyczy ich zakresu działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Składający wniosek musi mieć legitymację procesową na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia procesowego, wnioskodawca jest obowiązany wykazać swoją legitymację nie później niż do momentu wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania biegu wnioskowi (por. postanowienie TK z 27 listopada 2002 r., Tw 25/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 190). Rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane w składzie jednego sędziego, Trybunał Konstytucyjny bada, czy w chwili wydawania tegoż postanowienia zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Przy rozpatrywaniu zażalenia wnioskodawcy Trybunał koncentruje się przede wszystkim na zarzutach w nim podniesionych. 2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu podniesionego w zażaleniu, iż niesłusznie uznano w postanowieniu z 9 czerwca 2004 r., że przepisy kwestionowane we wniosku nie należą do zakresu działania wnioskodawcy. Pełnomocnik wnioskodawcy podnosi, że przywołane przepisy statutu BCC (część I ust. 1 pkt 1 i 4) wskazują, iż skarżone przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania Związku. Ponadto wskazuje, że BCC Związek Pracodawców jest reprezentatywną organizacją pracodawców w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.). W swoim postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że „uprawnienie do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost z Konstytucji. Z tego względu przepisy ustaw i postanowień statutów podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie mogą samodzielnie decydować o istnieniu tego uprawnienia. Sprawy te należą bowiem obecnie do materii konstytucyjnej” (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Przepisy ustawowe, także art. 32 ust. 2 ustawy o TK i postanowienia statutu wnioskodawców mają jedynie pomocnicze znaczenie dla ustalenia, czy kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu występującego z konkretnym wnioskiem. Natomiast zakres działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji jest, zdaniem Trybunału, jednoznacznie wyznaczony przez przepis art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przez przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Tym samym przepisy te określają również zakres uprawnienia tychże organizacji do występowania przed Trybunałem w roli wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w obecnym składzie zdanie, że do „zakresu działania organizacji pracodawców” należą wyłącznie sprawy ze sfery stosunków pracowniczych łączących pracobiorców i pracodawców. Dlatego kompetencje przyznane przez ustawę o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz statutu BCC nie mogą rozszerzać tak rozumianego zakresu działania organizacji. Podkreślenia wymaga ponadto to, że wspomniana wyżej ustawa przyznaje prawo reprezentowania pracodawców „reprezentatywnym organizacjom pracodawców”, natomiast uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje „ogólnopolskiej władzy organizacji pracodawców”. Odmienne określenie tych podmiotów i ich kompetencji w tych dwóch aktach normatywnych wynika z odmiennych celów tych regulacji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, celem Trójstronnej Komisji, a zatem również udziału w niej przedstawicieli pracodawców, jest „dążenie do osiągnięcia i zachowania pokoju społecznego”. Natomiast konstytucyjne przyznanie ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców prawa do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego ma na celu zapewnienie im środka ochrony interesów pracodawców. Jak wykazano w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02), są to interesy pracodawców dotyczące stosunków pracowniczych. Pojęcia „sprawy objęte zakresem działania” w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji nie należy utożsamiać z tym, że skarżone normy prawne mogą znaleźć, czy nawet znalazły, zastosowanie wobec podmiotu wymienionego w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji (por. m.in. postanowienia TK z: 22 sierpnia 2002 r., T 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 70). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny – również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. W obecnej sprawie możliwość zastosowania kwestionowanych przepisów wobec pracodawców jest bezsporna. Jednakże zatrudnianie pracowników nie jest nawet przesłanką konieczną, aby przepisy o wywiadzie skarbowym znalazły zastosowanie wobec pracodawców. Ponadto nie ze względu na stosunki pracodawca-pracownik wprowadzono tak szerokie uprawnienia wywiadu skarbowego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że w danej sprawie wpływ stosunków pracowniczych na związek kwestionowanych regulacji z zakresem działania wnioskodawcy jest co najwyżej pośredni i nie można uznać, że dotyczą one zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Ponadto, jak zaznaczono wyżej, Trybunał, rozpatrując zażalenie, bada jedynie, czy w chwili wydawania postanowienia zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. Ponieważ we wniosku i w pismach nadesłanych w celu uzupełnienia braków pełnomocnik wnioskodawcy w ogóle nie wykazywał związku między kwestionowanymi regulacjami a interesami członków BCC związanych z zatrudnianiem przez nich pracowników, to należy uznać, że wnioskodawca nie wykazał, że skarżone przepisy należą do spraw objętych jego zakresem działania. 3. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi również w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie z 9 czerwca 2004 r., że właściwym organem Business Centre Club Związku Pracodawców do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału jest zarząd tej organizacji. Trybunał nie przesądza, jaki organ jest odpowiedni do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Nie musi być to jednak ten sam organ, który jest właściwy do zajmowania stanowiska w ramach prac Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Ustawa statuująca ten organ mówi bowiem jedynie o „przedstawicielach” stron, nie nakładając żadnych dodatkowych wymogów odnośnie do tychże przedstawicieli. W przypadku uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucja nakłada dodatkowe wymogi na organ organizacji pracodawców uprawniony do skierowania wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Ponadto udział w pracach Komisji ma charakter stały, natomiast wniesienie wniosku do Trybunału jest czynnością incydentalną o charakterze nadzwyczajnym. Argumenty te wskazują, że fakt, iż organ jest właściwy do zajmowania stanowiska w ramach prac Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, nie implikuje po stronie tegoż organu uprawnienia do skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Statut BCC Związku Pracodawców nie wskazuje wprost, który z organów Związku jest uprawniony do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału. Zachodzi więc konieczność analizy przepisów statutu pod kątem kompetencji organów BCC. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz w innych swoich postanowieniach (por. np. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 16 i 3 lipca 2003 r., Tw 8/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 165), że „możliwość kwestionowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgodności aktów normatywnych z Konstytucją jest wyjątkowym środkiem prawnym przyznanym tym podmiotom w ustawie zasadniczej. W związku z tym podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału jest zawsze czynnością o charakterze nadzwyczajnym i jako takie nie może być dokonane w ramach prowadzenia bieżącej działalności danej organizacji”. Rozstrzygając, czy uprawnienie zarządu do reprezentowania Business Centre Club (przyznane w części II ust. 5.2 statutu) jest wystarczające do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał wziął pod uwagę część II ust. 4 statutu BCC, która reguluje kompetencje i sposób ich wykonywania przez Konwent BCC. Ustęp 4.1. stanowi, że do zadań Konwentu należy monitorowanie legislacji gospodarczej, konsultowanie projektów normatywnych i inicjowanie działań na rzecz ochrony słusznego interesu członków. Ze względu na niską klarowność postanowień statutu, dotyczących organów BCC Związku Pracodawców, trudno jest wskazać jednoznacznie, który z jego organów jest właściwy do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że ze względu na zakres kompetencji ustalony w ust. 4.1. statutu BCC Konwent powinien odegrać co najmniej „inspirującą” rolę (zgodnie z ust. 4.3. statutu BCC) w podejmowaniu uchwały w celu zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto należy wskazać, że konsultacje przeprowadzone z przewodniczącym Konwentu nie są tu wystarczające choćby dlatego, że statut przewiduje wykonywanie kompetencji Konwentu jedynie w formie uchwały lub rezolucji (ust. 4.4. statutu BCC). Wnioskodawca nie przedstawił takich dokumentów wskazujących, że właściwa forma została dochowana. Trybunał uznał, że nie wykazano, iż to zarząd jest uprawniony do samodzielnego zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu, że brak jest w danej sprawie uchwały właściwego organu do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. 4. Odnośnie do trzeciego zarzutu podniesionego w zażaleniu, Trybunał pragnie zauważyć, że to, iż organizacja pracodawców nie może kwestionować zgodności aktów normatywnych z konstytucyjnymi prawami i wolnościami wyrażonymi w Konstytucji, stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu jedynie w zakresie tych wzorców kontroli. Trybunał podtrzymuje zdanie, że przepisy przywołane we wniosku pochodzącym od organizacji pracodawców nie mogą być podstawą kontroli aktów normatywnych niższych rzędów z punktu widzenia abstrakcyjnej ochrony praw jednostek. Konieczne jest po pierwsze, aby przepisy kwestionowane w takim wniosku dotyczyły relacji pracodawcy i pracobiorcy a po wtóre, konstytucyjne prawa i wolności przysługujące obywatelowi muszą być naruszone w ramach tego stosunku. We wniosku BCC nie wykazano związku zachodzącego między stosunkami pracodawca-zatrudniony a przywołanymi jako wzorce kontroli konstytucyjnymi prawami i wolnościami. Dlatego też w zakresie tychże wzorców kontroli należało odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej argumenty, Trybunał postanowił jak w sentencji. 5