Tw 32/09

8/1/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 29 grudnia 2009 r. Sygn. akt Tw 32/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu w Lublinie w sprawie zgodności: 1) art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 119 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji; 3) § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 23 października 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Powiatu w Lublinie o zbadanie zgodności, po pierwsze art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji; po drugie, art. 119 ustawy o świadczeniach z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, po trzecie, § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji. Pismem z 17 listopada 2009 r. wnioskodawca, powołując się na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniósł o zbadanie zgodności art. 118 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, „bez względu na fakt, że przed wydaniem orzeczenia zakwestionowany przepis utracił moc obowiązującą”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o TK wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli wniosek, pytanie prawne albo skarga konstytucyjna pochodzi od „uprawnionego podmiotu”. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach określonych w art. 188 Konstytucji, zawiera art. 191 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, ustrojodawca wprowadził tzw. ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową, wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania podmiotu inicjującego postępowanie (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko spełniać wymagania stawiane pismom procesowym oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powoływać przepis prawa lub statutu, wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania tego podmiotu (art. 32 ust. 2 ustawy o TK). W myśl art. 36 ust. 1 ustawy o TK, wniosek złożony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest „oczywiście bezzasadny” lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Rozpoznając wstępnie wniosek Rady Powiatu w Lublinie, Trybunał Konstytucyjny zbadał w pierwszej kolejności, czy pochodzi on uprawnionego podmiotu w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. 2.1. Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę norm stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu (por. postanowienia TK z: 15 lipca 2002 r., Tw 26/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 191; 19 października 2006 r., Tw 62/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 260). Dlatego zasadny jest wymóg, by organ stanowiący dołączał do wniosku podjętą uchwałę, która stanowi dowód, że wniosek pochodzi od legitymowanego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), nie zaś od osoby fizycznej, która go sporządziła czy podpisała. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje, co najmniej, dokładne określenie kwestionowanego aktu normatywnego (jego przepisu lub przepisów), wyrażenie woli wyeliminowania tego aktu (przepisu lub przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (por. postanowienie TK z 5 września 2005 r., Tw 17/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 181). 2.2. Rada Powiatu w Lublinie podjęła 22 lipca 2009 r. uchwałę nr XXXV/325/09 „w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem (...)”. Zgodnie z treścią § 1 zdanie drugie uchwały „Rada Powiatu w Lublinie postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (...)”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w uchwale tej nie skonkretyzowano wzorców kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji jest niezgodny kwestionowany art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Uchwały tej nie można zatem uznać za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 23 października 2009 r. 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji, nastąpiło dopiero we wniosku złożonym do Trybunału. Co szczególnie istotne, rozpatrywany wniosek wyznacza również inny zakres zaskarżenia niż ten, który Rada Powiatu w Lublinie określiła w uchwale podjętej 22 lipca 2009 r. Treść wniosku świadczy bowiem jednoznacznie o rozszerzeniu zakresu zaskarżenia, który – obok zbadania zgodności art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach – obejmuje także kontrolę: art. 118 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji, art. 119 tejże ustawy z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji oraz kontrolę § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podmiot upoważniony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do sporządzenia, podpisania i złożenia wniosku, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego umocowania. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania zarówno przedmiotu, jak i wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy zasadniczej). 2.4. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała Rady Powiatu w Lublinie nie mogła stanowić skutecznej podstawy złożenia wniosku, to należało w konsekwencji uznać, że rozpatrywany wniosek, samoistnie określający wzorce kontroli art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach oraz rozszerzający zakres zaskarżenia o kontrolę art. 118 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji, art. 119 tejże ustawy z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, a także § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. z art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji, pochodzi od podmiotu, który w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej zgodności norm. Okoliczność powyższa uzasadnia niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a tym samym stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu w Lublinie. 2.5. Jedynie na marginesie Trybunał Konstytucyjny odniósł się do treści umów zawartych w dniach 16 września 2009 r. w Łęcznej i 30 września 2009 r. w Lublinie oraz treści uchwał podjętych – w ich wykonaniu – przez rady dziewiętnastu powiatów (strony tychże umów). Wszystkie załączone uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wskazują jako przedmiot kontroli art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach, nie konkretyzując wzorców kontroli. Oznacza to, że żadna z uchwał, co wykazano wyżej na przykładzie uchwały Rady Powiatu w Lublinie, nie mogłaby stanowić skutecznej podstawy wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto należy zasygnalizować wątpliwości, które powstały w następstwie analizy dołączonych do wniosku uchwał podjętych przez rady powiatów. Trybunał Konstytucyjny jest sądem prawa, nie zaś sądem faktu, niemniej trudno wyjaśnić, dlaczego uchwała nr XXXVII/210/2009 Rady Powiatu w Białej Podlaskiej z 31 sierpnia 2009 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w Lublinie 8 lipca 2009 r. (data z prezentaty), a uchwała nr XXIV/285/09 Rady Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z 27 sierpnia 2009 r. wpłynęła do Starostwa Powiatowego w Lublinie 2 lipca 2009 r. (data z prezentaty). 3. Trybunał Konstytucyjny, mimo wskazania ustawowej podstawy odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (pkt 2.4. niniejszego uzasadnienia), uznał za nieodzowne przedstawienie stanowiska w sprawie dopuszczalności badania hierarchicznej zgodności przepisu, który utracił moc obowiązującą przed dniem wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Rada Powiatu w Lublinie wnosi bowiem o kontrolę uchylonego art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach, powołując się na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw obywateli (art. 39 ust. 3 ustawy o TK). 3.1. W myśl art. 118 ust. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach: planowane środki na pokrycie kosztów finansowania przez oddziały wojewódzkie Funduszu świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych, z wyłączeniem środków odpowiadających przychodom wymienionym w art. 125, są dzielone pomiędzy oddziały wojewódzkie Funduszu, przy czym podstawą podziału środków jest liczba ubezpieczonych zarejestrowanych w oddziale wojewódzkim Funduszu, z uwzględnieniem ryzyka zdrowotnego przypisanego ubezpieczonym należącym do danej grupy wydzielonej według struktury wieku i płci, w porównaniu z grupą odniesienia. Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który rozstrzyga, że wysokość środków określonych w pkt 1 koryguje się przez uwzględnienie wskaźnika wynikającego ze zróżnicowania kosztu jednostkowego świadczenia opieki zdrowotnej oraz wskaźnika wynikającego z liczby i rodzaju świadczeń wysokospecjalistycznych wykonanych dla ubezpieczonych zarejestrowanych w danym oddziale wojewódzkim Funduszu przez świadczeniobiorców mających umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarte z tym oddziałem wojewódzkim Funduszu, w relacji do liczby tych świadczeń ogółem w roku poprzedzającym rok, w którym plan jest tworzony. Zdaniem Rady Powiatu w Lublinie, powyższa regulacja (skonkretyzowana na poziomie rozporządzenia z 2007 r. w postaci wzoru algorytmu podziału środków) uzależnia wysokość środków przyznawanych wojewódzkiemu oddziałowi Narodowego Funduszu Zdrowia od przeciętnego miesięcznego dochodu do dyspozycji gospodarstwa domowego przypadającego na jedną osobę w danym województwie, czyli od stopnia zamożności mieszkańców danego województwa. Prowadzi tym samym do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 in fine Konstytucji), zasady równości wszystkich wobec prawa i zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji) oraz prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu obywatela do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji). 3.2. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do pojęcia „spraw objętych zakresem działania danego podmiotu”. Celem tych przepisów jest ograniczenie pod względem przedmiotowym uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Akt normatywny (jego przepis lub przepisy) kwestionowany we wniosku musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97; 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207). 3.3. Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach określa zasady podziału środków pomiędzy oddziały wojewódzkie NFZ. Rada Powiatu w Lublinie nie jest adresatem tego przepisu, bowiem, co oczywiste, w zakresie jej działania nie mieści się dokonywanie, czy choćby współuczestniczenie w dokonywaniu podziału tychże środków. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że Rada Powiatu w Lublinie, jako podmiot o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, nie może dowolnie wskazywać przedmiotu oraz wzorców kontroli zaskarżonych przepisów. W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się – zwłaszcza – wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (por. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233). Z tego względu należy uznać niedopuszczalność występowania przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie o zbadanie zgodności art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach z konstytucyjnym prawem obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2), a także z zasadą równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 in fine Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skoro, po pierwsze, Rada Powiatu w Lublinie nie może wskazać art. 68 ust. 1 i 2, art. 32 i art. 2 in fine Konstytucji jako wzorców kontroli art. 118 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a po drugie, zaskarżony przepis utracił moc obowiązującą, to żądanie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, zbadania zgodności uchylonego przepisu nie jest w żadnej mierze zdeterminowane „koniecznością ochrony konstytucyjnych wolności i praw” wnioskodawcy. Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.