Tw 31/03

10 POSTANOWIENIE z dnia 27 stycznia 2004 r. Sygn. akt Tw 31/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Ewa Łętowska po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o stwierdzenie zgodności: ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 oraz zmianą wprowadzoną w art. 15 ustawy z dnia 15 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 21, art. 64, art. 165 i art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. UZASADNIENIE: W dniu 29 września 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach o stwierdzenie zgodności ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 oraz zmianą wprowadzoną w art. 15 ustawy z dnia 15 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) z art. 21, art. 64, art. 165 i art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach w sprawie wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego, doręczenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z 24 września 2003 r. (Nr XIV/134/2003) oraz doręczenie 4 kopii tej uchwały. W dniu 5 listopada 2003 r. dostarczono do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zasady wstępnego rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek pochodzący od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu przez jednego sędziego Trybunału na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym i czy nie jest oczywiście bezzasadny. W procedurze kontroli wstępnej Trybunał rozstrzyga również, czy wniosek został złożony przez uprawniony podmiot (por. niżej, pkt 2). 2. Ocena wniosku złożonego przez upoważniony podmiot. 2.1. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podmiotem legitymowanym do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W celu uruchomienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest zatem podjęcie przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego lub jego części z aktem normatywnym o wyższej mocy prawnej. Uchwała ta musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem, a także wyraźnie określać przedmiot zaskarżenia oraz podstawę kontroli. Organ stanowiący ma obowiązek wskazać zarówno akt normatywny lub skonkretyzować te z jego przepisów, o kontrolę których występuje, jak i określić przepisy aktu o wyższej mocy prawnej, będące wzorcem kontroli w danej sprawie. Brak uchwały spełniającej powyższe wymogi oznacza w istocie niemożność wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Żaden inny organ (podmiot) nie ma bowiem kompetencji do podjęcia – w imieniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – rozstrzygnięcia o zainicjowaniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ani też rozstrzygnięcia określającego zakres przedmiotowy zaskarżenia oraz podstawy jego kontroli. Podmiot umocowany do reprezentowania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego może jedynie – na podstawie i w granicach upoważnienia organu stanowiącego – sporządzić i wnieść do Trybunału Konstytucyjnego stosowne pismo procesowe, wykonując w ten sposób uchwałę organu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. 2.2. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Tarnowskich Górach podjęła 24 września 2003 r. uchwałę Nr XIV/134/2003 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, uchwała ta nie zawiera jednak niezbędnych elementów, które umożliwiałyby uznanie jej za wniosek o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Zarówno tytuł uchwały, jak i jej treść (ust. 1) jednoznacznie wskazują, że Rada Miejska w Tarnowskich Górach występuje o kontrolę całej ustawy, tzn. wszystkich jej przepisów, określając kwestionowany akt normatywny jako ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 i Nr 64, poz. 592). Jednocześnie, przywołane przez wnioskodawcę konstytucyjne wzorce kontroli, odnoszące się do wywłaszczenia (art. 21), ochrony prawa własności (art. 64 i art. 165) oraz zapewnienia gminom udziału w dochodach publicznych (art. 167 ust. 1) stanowią podstawę dla przeprowadzenia przez Trybunał Konstytucyjny kontroli materialnej zaskarżonej ustawy, czyli badania treściowej zgodności normy niższego rzędu z normą (normami) wyższego rzędu. Inaczej mówiąc wniosek (uchwała) Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach kwestionuje konstytucyjność całości zaskarżonej ustawy ze wszystkimi wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, bez precyzowania co, który przepis i przez co narusza. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że o konstytucyjności (niekonstytucyjności) całego aktu normatywnego może być mowa wówczas, gdy aktowi takiemu postawiono zarzut niedochowania trybu wymaganego przepisami prawa do jego wydania lub zarzut ustanowienia aktu przez organ, który nie miał kompetencji do jego wydania (art. 42 ustawy o TK). Taka kontrola kompetencyjna ustaw przez Trybunał ma ograniczony zakres, a to ze względu na nieograniczony zakres przedmiotowy ustawy oraz samoistny i uniwersalny charakter kompetencji ustawodawczej Sejmu (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, Wyd. Sejmowe, s. 141). Wyłączając kolizję przedmiotową na gruncie regulaminów parlamentarnych, w ogólności trudno wskazać przypadek, w którym wydanie ustawy będzie wykroczeniem poza kompetencję parlamentu. Zazwyczaj więc, to następcza kontrola proceduralna, polegająca na badaniu dochowania ustanowionych wymogów postępowania prawotwórczego, a nie kontrola materialna, o którą wystąpił wnioskodawca w niniejszej sprawie, prowadzić może do oceny konstytucyjności (legalności) całego aktu normatywnego. 2.3. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że określone w uchwale Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach konstytucyjne podstawy kontroli są nieadekwatne w odniesieniu do badania zgodności całej zakwestionowanej ustawy. Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3. Trybunał Konstytucyjny zwraca również uwagę, że w treści wniosku złożonego do Trybunału, zostało przywołane brzmienie uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z 24 września 2003 r. (Nr XIV/134/2003), zgodnie z którym przedmiotem kontroli jest ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Jednocześnie zarzut naruszenia art. 21, art. 65, art. 165 i art. 167 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca stawia wyłącznie wobec art. 1 powyższej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). W konsekwencji jedynie w stosunku do art. 1 zaskarżonej ustawy przedstawiono dowody popierające zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji. Co istotne, wnioskodawca rozszerza w uzasadnieniu podstawę kontroli, argumentując, iż kwestionowany przepis ustawy cechuje także niezgodność z zasadą pewności stosunków umownych, wynikającą z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, a tym samym z zasadą prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). 4. W piśmie nadesłanym w wykonaniu zarządzenia sędziego Trybunału, wzywającym do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Rada Miejska w Tarnowskich Górach podnosi również zarzut naruszenia zasady subsydiarności (art. 163 Konstytucji). W tym zakresie należy uznać, że wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, gdyż zawężając podstawę kontroli i zarazem rozszerzając jej wzorce, nie mieści się w granicach ustalonych w uchwale Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach. W tym stanie rzeczy z uwagi na brak spełnienia przesłanek wymaganych do tego, aby wniosek mógł stanowić podstawę badania konstytucyjności zaskarżonej ustawy przez Trybunał Konstytucyjny należało orzec jak w sentencji. 3