Tw 14/12

250/4/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 24 kwietnia 2013 r. Sygn. akt Tw 14/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Nadzwyczajnego XI Krajowego Zjazdu Lekarzy o zbadanie zgodności: § 29, § 30 i § 31 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 5 marca 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Nadzwyczajnego XI Krajowego Zjazdu Lekarzy (dalej: Zjazd) o zbadanie zgodności§ 29, § 30 i § 31 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484; dalej: załącznik) z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy Naczelna Rada Lekarska (dalej: NRL) podjęła działania zmierzające do zmiany ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 137 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach]);wyjaśnienie, z czego Zjazd wywodzi legitymację do reprezentowania interesów świadczeniodawców zrzeszonych w organizacjach świadczeniodawców (art. 137 ust. 2-4 ustawy o świadczeniach), w stosunku do których odniesie skutek usunięcie § 29, § 30, § 31 załącznika z porządku prawnego, w szczególności wykazanie, że Zjazd został umocowany przez te organizacje do wystąpienia w ich imieniu do Trybunału o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów; wykazanie, że osoby, które złożyły podpisy pod uchwałą Zjazdu z 25 lutego 2012 r., zostały wybrane na delegatów na Zjazd zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.; dalej: ustawa o izbach);doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) odpisów wyciągu z protokołu posiedzenia Zjazdu z 25 lutego 2012 r. wraz z listą obecności; doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) odpisów uchwały NRL w sprawie zwołania Zjazdu, podjętej na podstawie powołanego we wniosku (w części zatytułowanej „Uzasadnienie prawa Krajowego Zjazdu Lekarzy do wystąpienia z niniejszym wnioskiem”) art. 37 ust. 5 ustawy o izbach. W piśmie z 23 lipca 2012 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, który z jego organów jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem i tym samym uprawniony do podjęcia stosownej uchwały w tej sprawie. Podstawą wskazania takiego organu są przepisy ustawy, a w przypadku, gdy ustawa nie reguluje tej kwestii – postanowienia statutu. (zob. postanowienia z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258). 2.1. Wnioskodawca doręczył Trybunałowi uchwałę nr 1 z 25 lutego 2012 r. Nadzwyczajnego XI Krajowego Zjazdu Lekarzy „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego”. We wniosku, w części zatytułowanej „Uzasadnienie prawa Krajowego Zjazdu Lekarzy do wystąpienia z niniejszym wnioskiem”, wnioskodawca przekonuje, że „Krajowy Zjazd Lekarzy, stosownie do art. 35 pkt 1oraz art. 37 ust. 4 i 5 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (…) stanowi ogólnokrajową władzę samorządu lekarskiego, który jest samorządem zawodowym lekarzy”. Zgodnie z art. 35 pkt 1 ustawy o izbach, Krajowy Zjazd Lekarzy jest organem Naczelnej Izby Lekarskiej. W myśl art. 37 ust. 4 ustawy o izbach Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Lekarzy jest zwoływany przez NRL. Co szczególnie istotne dla rozpatrywanej sprawy, stosownie do art. 37 ust. 5 ustawy o izbach Nadzwyczajny Zjazd Lekarzy obraduje wyłącznie nad sprawami, dla których został zwołany. Wnioskodawca doręczył Trybunałowi uchwałę nr 2/11/IV NRL z 4 lutego 2011 r. „w sprawie zwołania Nadzwyczajnego XI Krajowego Zjazdu Lekarzy” oraz uchwałę nr 30/11/VI NRL z 16 grudnia 2011 r. „w sprawie zmiany uchwały nr 2/11/VI Naczelnej Rady Lekarskiej z 4 lutego 2011 r. w sprawie zwołania Nadzwyczajnego XI Krajowego Zjazdu Lekarzy”, z których wynika, że – wbrew powołanemu we wniosku art. 37 ust. 5 ustawy o izbach – wśród spraw mających być przedmiotem obrad Zjazdu w dniach 24-25 lutego 2012 r. nie znalazła się kwestia podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Skoro tak, to Zjazd nie był uprawniony podjąć 25 lutego 2012 r. uchwały „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego”. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwały nr 1 z 25 lutego 2012 r. nie można traktować jako podstawy prawnej wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 5 marca 2012 r., a złożonego w rozpatrywanej sprawie wniosku nie można uznać za pochodzący od organu legitymowanego do podjęcia uchwały w kwestii hierarchicznej kontroli zgodności norm. Okoliczności powyższe uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Na marginesie należy zasygnalizować, że trudno zrozumieć, dlaczego jako podstawę powołanych uchwał NRL wskazano art. 39 ustawy o izbach, skoro kwestii zwoływania Zjazdu przez NRL poświęcony jest odrębny art. 37 ust. 4 tej ustawy. 2.2. Niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na rozbieżności pomiędzy treścią doręczonej Trybunałowi uchwały Zjazdu „w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego” a jej brzmieniem uzgodnionym i przegłosowanym podczas obrad Zjazdu 25 lutego 2012 r. Z doręczonego przez wnioskodawcę wyciągu ze stenogramu Zjazdu, „odbytego (…) w dniach 24-25 lutego 2012 r.” wynika, że wiceprzewodnicząca Komisji Uchwał i Wniosków „odczytała projekt uchwały” w brzmieniu: „Zjazd upoważnia Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej (…) do reprezentowania samorządu lekarskiego przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie, z prawem udzielania pełnomocnictwa (§ 2)”. W aktach sprawy znajduje się uchwała Zjazdu w brzmieniu: „upoważnić Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej (…) do sporządzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentowania Naczelnej Izby Lekarskiej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, w sprawie wniosku, o którym mowa w § 1, z prawem udzielenia pełnomocnictwa”. W ocenie Trybunału nie sposób nie dostrzec, że treść uchwały doręczonej Trybunałowi została niejako uzupełniona o upoważnienie Prezesa NRL „do sporządzenia wniosku” nieprzewidziane w tekście uchwały przegłosowanej przez Zjazd. Wymaga nadto podkreślenia, że wyciąg ze stenogramu Zjazdu dowodzi, że wniosek był gotowy przed podjęciem uchwały przez Zjazd. Świadczy o tym wypowiedź Prezesa NRL, który przyznaje, że „ten tekst, który Państwo [delegaci] widzicie jest tekstem w wyniku uzgodnienia pomiędzy mną a kolegą (…), a ja przyjmuję wniosek, który kolega (…) ma gotowy. Oczywiście zapraszam do zapoznania się z tym wnioskiem, ale w tej chwili rozpatrywanie tego, co jest tam napisane naprawdę nie ma sensu, i my we dwóch zachęcamy Państwa do zagłosowania na tak”. Powyższe okoliczności pozwalają stwierdzić, że wniosek musiał istnieć przed podjęciem uchwały, a tym samym nie mógł zostać sporządzony na podstawie i w wykonaniu tejże uchwały. Należy zatem uznać, że w następstwie przedstawionego wyżej sposobu działania nie doszło do skutecznego złożenia przez Zjazd oświadczenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Trybunał, związany zasadą legalizmu, nie może bowiem akceptować takiego postępowania, które prowadzi do przyznania podmiotowi innemu niż wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji prawa decydowania o treści złożonego wniosku i zainicjowania tym samym postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Z powyższych względów wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 5 marca 2012 r., nie można uznać za pochodzący od podmiotu uprawnionego (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że we wniosku wyraźnie podkreślono, iż „§ 29–31 załącznika (…) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że ich treść przekracza upoważnienie zawarte w ustawie, na podstawie którego rozporządzenie z załącznikiem zostało wydane. Przepisem zawierającym upoważnienia do wydania przedmiotowego rozporządzenia jest art. 137 ust. 9 ustawy (…) o świadczeniach (…). Można jednak uznać, że wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są zawarte w całym Dziale VI wspomnianej ustawy (…), a w szczególności w art. 136, który precyzuje co powinna (w szczególności) określać umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej”. We wniosku powołane zostały także art. 171 ust. 1 oraz art. 183 ustawy o świadczeniach. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że inicjator postępowania sądowokonstytucyjnego, który zarzuca, że określony przepis aktu podustawowego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że narusza przepisy ustawowe, powinien te przepisy ustawowe wskazać (por. wyroki TK z 29 czerwca 2004 r., U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60 oraz 30 kwietnia 2009 r., U 2/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 56). Trybunał Konstytucyjny ustalił, że żaden z przepisów ustawowych, które zostały powołane we wniosku, nie został wskazany jako wzorzec kontroli w uchwale nr 1 Zjazdu z 25 lutego 2012 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w tym zakresie wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. 4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organizacje zawodowe jako zrzeszenia przedstawicieli określonego zawodu (np. zaufania publicznego) mogą domagać się kontroli wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują zasady wykonywania danej profesji (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). To zatem konieczność obrony interesów ściśle zawodowych uzasadnia przyznanie ogólnokrajowym władzom tychże organizacji legitymacji ograniczonej rzeczowo, pozostawiając podmiotom legitymowanym generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji) inicjowanie kontroli norm, uzasadnione ochroną interesu ogólnospołecznego (ogólnonarodowego). 4.1. Wnioskodawca przekonuje, że „przedmiotem wniosku Nadzwyczajnego XI Krajowego Zjazdu Lekarzy są przepisy rozporządzenia, które dotyczą świadczeniodawców czyli – zgodnie z art. 5 pkt 41 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (…) – między innymi: podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej. Do podmiotów tych – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej z 15 kwietnia 2011 r. (…) – należą m. innymi lekarze, wykonujący swój zawód w ramach działalności leczniczej, po wpisaniu do rejestru prowadzonego przez samorząd lekarski (odpowiednią okręgową radę lekarską). Niewątpliwie zatem zaskarżone przepisy aktu normatywnego dotyczą spraw objętych zakresem działania samorządu lekarskiego. Spełniony zatem jest warunek zawarty w art. 191 ust. 2 Konstytucji”. 4.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela przytoczonego stanowiska wnioskodawcy z następujących względów. Trybunał zwraca przede wszystkim uwagę, że – zgodnie z art. 5 pkt 41 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) – świadczeniodawcą jest podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, tj. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej), niezależnie od tego, czy jest osobą fizyczną wykonującą zawód lekarza. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że podmiotami wykonującymi działalność leczniczą są nie tylko lekarze prowadzący działalność leczniczą w formie jednoosobowej działalności gospodarczej (indywidualna praktyka lekarska) czy w formie spółki cywilnej, spółki jawnej albo spółki partnerskiej (grupowa praktyka lekarska) (art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej), ale także pielęgniarki i położne w wymienionych formach (art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy) oraz podmioty lecznicze, o których mowa w art. 4 ustawy o działalności leczniczej. W myśl art. 4 ustawy o działalności leczniczej podmiotami leczniczymi są: po pierwsze, przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) we wszelkich formach przewidzianych dla wykonywania działalności gospodarczej; po drugie, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; po trzecie, jednostki budżetowe, posiadające w strukturze organizacyjnej ambulatorium, ambulatorium z izbą chorych lub lekarza podstawowej opieki zdrowotnej; po czwarte, instytuty badawcze, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618); po piąte, fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia i których statut dopuszcza prowadzenie działalności leczniczej; po szóste, kościoły, kościelne osoby prawne lub związki wyznaniowe – w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą. Wymaga nadto przypomnienia, że świadczeniobiorcą jest także podmiot realizujący czynności z zakresu zaopatrzenia w środki pomocnicze i wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi (art. 5 pkt 41 lit. d ustawy o świadczeniach). 4.3. Analiza zaskarżonych postanowień § 29, § 30 i § 31 załącznika pozwala stwierdzić, że odnoszą się one do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej: Fundusz) ze świadczeniodawcami. Przepisy te regulują stosunki prawne pomiędzy świadczeniodawcami a Funduszem, nie dotyczą zaś spraw, w obronie których może występować do Trybunału Konstytucyjnego samorząd lekarski. 4.4. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie relewantne jest posiadanie statusu świadczeniodawcy, nie zaś statusu lekarza. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie można utożsamiać ze sobą tych dwu kategorii podmiotów (zob. doręczone NRL postanowienia TK z 12 kwietnia i 18 grudnia 2012 r., Tw 26/11). Co znamienne, sam ustawodawca w art. 137 ustawy o świadczeniach dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy samorządem lekarskim (ust. 2) a organizacjami świadczeniodawców (ust. 2-4). 4.5. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zaskarżone przepisy odnoszą się do wynikających z umów z Funduszem zobowiązań podmiotów (świadczeniodawców), które – w odróżnieniu od członków samorządu lekarskiego – nie muszą być osobami fizycznymi. W ocenie Trybunału, o ile tylko uprawniona osoba fizyczna może wystawiać recepty, o tyle odpowiedzialność za wystawienie recept osobom nieuprawnionym lub w przypadkach nieuzasadnionych ponosi świadczeniodawca (§ 31 załącznika). Chodzi zatem o odpowiedzialność z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy (kara umowna), nie zaś o odpowiedzialność zawodową lekarza. O tej ostatniej rozstrzyga bowiem w ramach sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu sąd lekarski, orzekając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o izbach następujące kary: upomnienie, nagana, kara pieniężna, zakaz pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia na okres od roku do pięciu lat, ograniczenie zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat, zawieszenie prawa wykonywania zawodu na okres od roku do pięciu lat, pozbawienie prawa wykonywania zawodu. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy poddane kontroli nie kształtują statusu lekarza jako osoby fizycznej. W ocenie Trybunału, zaskarżone uregulowania nie dotyczą zatem spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 4.6. W ocenie Trybunału, nie można zapominać, że warunkiem sine qua non przynależności do samorządu lekarskiego jako organizacji zawodowej jest bycie lekarzem (osoba fizyczna posiadająca kwalifikacje i uprawnienia zawodowe) nie zaś świadczeniodawcą (podmiot udzielający świadczeń opieki zdrowotnej – także osoba fizyczna nieposiadająca kwalifikacji i zawodowych uprawnień lekarskich oraz osoba prawna). Wymaga podkreślenia, że samorząd lekarski reprezentuje osoby wykonujące zawód lekarza w aspekcie sprawowania pieczy nad należytym jego wykonywaniem. Zdaniem Trybunału, niewskazanie w uchwale Zjazdu z 25 lutego 2012 r. ani w samym wniosku wzorca kontroli adekwatnego z perspektywy organizacji zawodowej oraz ograniczenie żądania kontroli do art. 92 ust. 1 Konstytucji świadczą dobitnie o występowaniu w interesie świadczeniodawców, nie zaś w interesie zawodowym lekarzy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że Zjazd nie mógł powołać w uchwale ani we wniosku, kluczowego dla obrony twierdzenia o występowaniu w interesie zawodowym, art. 17 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli postanowień § 29, § 30 i § 31 załącznika, skoro zaskarżone przepisy dotyczą umów pomiędzy Funduszem a świadczeniodawcą, nad wykonywaniem których samorząd zawodowy lekarzy nie sprawuje pieczy. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności postanowień § 29, § 30, § 31 załącznika odniosłoby skutek, w stosunku do wszystkich świadczeniodawców, niezależnie od tego, czy podmioty udzielające świadczeń to osoby fizyczne będące lekarzami. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że wnioskodawca nie kwestionuje, że zaskarżone przepisy dotyczą podmiotów z punktu widzenia ich zobowiązań jako świadczeniodawców, kontrahentów Funduszu (zarzut nierówności stron umowy) i przedsiębiorców. Świadczy o tym stanowisko przedstawione w doręczonym Trybunałowi piśmie Prezesa NRL (który podpisał wniosek do Trybunału), skierowanym do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zbadanie zgodności postanowień ogólnych warunków umów z przepisami prawa ochrony konkurencji: „w praktyce Narodowy Fundusz Zdrowia wykorzystuje możliwości zamieszczania w umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych postanowień o karach umownych nie przewidując żadnej możliwości dochodzenia przez świadczeniodawców kar umownych od Funduszu w przypadku niewykonywania przez Fundusz jego obowiązków umownych. (…) Samorząd lekarski nie może biernie przyglądać się dotychczasowemu stanowi rzeczy polegającemu na przerzucaniu odpowiedzialności za finansowanie gwarantowanych przez państwo świadczeń opieki zdrowotnej na przedsiębiorców udzielających tych świadczeń, oraz na narzucaniu im rażąco uciążliwych warunków wykonywania tych świadczeń”. W ocenie Trybunału, nie ulega wątpliwości, że gdyby ustrojodawca chciał objąć interesy świadczeniodawców szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków. Skoro ustawodawca konstytucyjny nie przyjął powyższego rozwiązania, to zdolność wnioskowa organizacji zawodowych dotyczy tylko interesów ich członków jako osób fizycznych z perspektywy ich uprawnień i kwalifikacji zawodowych, tym bardziej że istnieją kategorie świadczeniodawców, które nie muszą być osobami fizycznymi wykonującymi profesję lekarza. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Skoro organizacje pracodawców ani związki zawodowe nie stanowią uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, to tym samym nie można postrzegać organizacji zawodowych jako podmiotów, których rolą ustrojową jest ochrona interesów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej jako świadczeniodawcy. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wnioskodawca nie może korzystać z mechanizmu ustanowionego przez art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji w sposób, który prowadziłby do zatarcia granicy pomiędzy zakresami zdolności wnioskowej, z jednej strony – ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, z drugiej zaś – podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Taka wykładnia wymienionych przepisów ustawy zasadniczej doprowadziłaby do rozszerzenia ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej organizacji zawodowych na bliżej nieokreśloną kategorię aktów normatywnych, i w konsekwencji równałaby się z uznaniem przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji za prawnie nieznaczące kryterium oceny legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro interes świadczeniodawców w rozstrzygnięciu kwestii zgodności z Konstytucją przepisów przewidujących zastrzeganie w umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych kar umownych ma wymiar ogólnospołeczny, to tym samym w celu jego ochrony może występować podmiot legitymowany generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), nie zaś organizacji zawodowa, której w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji przysługuje ograniczona rzeczowo zdolność wnioskowa. 5. Zdaniem wnioskodawcy, „legitymacja Naczelnej Izby Lekarskiej, w imieniu której Krajowy Zjazd Lekarzy wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, jest niezależna od legitymacji organizacji zrzeszających świadczeniodawców i wypływa wprost z treści art. 137 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (…). W myśl powołanego wyżej przepisu Naczelna Rada Lekarska jest uprawniona do udziału w szczególnym trybie opracowywania ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uprawnienie to jest niezależne od uprawnień jakie ww. przepis przyznaje reprezentatywnym organizacjom świadczeniodawców”. Odnosząc się przywołanego stanowiska wnioskodawcy, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że nie można utożsamiać ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, z uprawnieniami tych podmiotów w procesie stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego opiera się na wskazaniu reguł, którymi powinien się kierować organ stanowiący akt, i wykazaniu, że reguły te zostały złamane. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał specyfikę kontroli trybu stanowienia aktu normatywnego (zob. np. wyroki TK z: 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 30 czerwca 2009 r., P 45/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 88; 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Rzutuje ona na legitymację wnioskodawców, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Legitymacja ta ma nadal charakter ograniczony w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Znaczenie zwrotu „spraw objętych ich zakresem działania” w odniesieniu do kontroli dochowania trybu należy ustalać na podstawie przepisów, które określają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją procesową w procesie stanowienia prawa. Innymi słowy, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych elementów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją procesową. Wnioskodawca taki może kwestionować naruszenie przyznanych mu uprawnień, np. opiniodawczych, przez organy stanowiące prawo. Trybunał Konstytucyjny nie odmówiłby samorządowi lekarskiemu(reprezentowanemu jednak przez NRL, nie zaś Zjazd) możliwości domagania się stwierdzenia naruszenia trybu przewidzianego w art. 137 ust. 2, 6 i 9 ustawy o świadczeniach, z zastrzeżeniem spełnienia przez samorząd pewnych wymogów. Samorząd lekarski musiałby dowieść, że ogólne warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały przez ministra określone w drodze rozporządzenia, bez uwzględnienia projektu tych warunków lub z uwzględnieniem projektu, który nie został uzgodniony z NRL. Wniosek musiałby pochodzić nie od któregokolwiek organu Naczelnej Izby Lekarskiej, lecz od tego, któremu przysługują określone uprawnienia w procesie stanowienia prawa, tzn. od NRL. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że samorząd lekarski nie wykazał posiadania legitymacji do występowania o kontrolę dochowania trybu stanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) wraz z załącznikiem zawierającym zaskarżone § 29, § 30 i § 31. 6. W piśmie z 23 lipca 2012 r., nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku Zjazdu, wnioskodawca wyjaśnił, że „samorząd podejmował działania zmierzające do zmiany ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej”. W celu udowodnienia przywołanego twierdzenia wnioskodawca doręczył apel nr 3 X Krajowego Zjazdu Lekarzy z 29 stycznia 2010 r. do Ministra Zdrowia oraz do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia; pismo Prezesa NRL z 8 grudnia 2010 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zbadanie zgodności postanowień ogólnych warunków umów z przepisami prawa ochrony konkurencji, stanowisko nr 1/12/VI Naczelnej Rady Lekarskiej z 13 stycznia 2012 r. w sprawie akcji protestacyjnej środowiska lekarskiego. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że – wbrew zapewnieniom złożonym w piśmie z 23 lipca 2012 r. – wnioskodawca nie załączył do tego pisma „potwierdzonych za zgodność kopii Apelu Naczelnej Rady Lekarskiej Nr 6/12/VI do Ministra Zdrowia z 22 czerwca 2012 r. o nowelizację rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej”. W rzeczywistości wnioskodawca doręczył Apel Nr 6/12/VI Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 18 maja 2012 r. do lekarzy i lekarzy dentystów, wzywający do „niepodpisywania przesyłanych przez NFZ aneksów do umów”. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.