Tw 24/08

10/1/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 15 stycznia 2009 r. Sygn. akt Tw 24/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński – przewodniczący Teresa Liszcz – sprawozdawca Marian Grzybowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 sierpnia 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 18 czerwca 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu (dalej: OZPPS) o zbadanie zgodności pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, wysokości udziału własnego świadczeniobiorcy w cenie ich nabycia, kryteriów ich przyznawania, okresów użytkowania, a także wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi podlegającymi naprawie w zależności od wskazań medycznych oraz wzoru zlecenia na zaopatrzenie w te wyroby i środki (Dz. U. Nr 276, poz. 2739, ze zm.; dalej: załącznik nr 2 do rozporządzenia) z art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 38 Konstytucji oraz art. 40 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: uzasadnienie, w jaki sposób pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia narusza art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 i art. 30 Konstytucji; powołanie przepisu prawa wskazującego, że pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia dotyczy spraw objętych zakresem działania OZPPS; doręczenie oryginału i czterech kopii uchwały ogólnokrajowej władzy OZPPS w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie ze statutem OZPPS; doręczenie pięciu egzemplarzy aktualnego statutu OZPPS; doręczenie czterech kopii wniosku oraz czterech kopii odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego. 3. W piśmie z 22 lipca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. 4. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. 4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała nr 2 Zarządu OZPPS, podjęta 10 kwietnia 2008 r., nie konkretyzowała w swej treści wzorców kontroli (tak na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawowym), a tym samym nie zawierała niezbędnych elementów, które umożliwiłyby uznanie jej za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że sprecyzowanie wzorców kontroli, tzn. wskazanie art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 38 Konstytucji oraz art. 40 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nastąpiło dopiero we wniosku z 18 czerwca 2008 r., sporządzonym i podpisanym przez pełnomocnika OZPPS. Ustalenie przez Trybunał, że rozpatrywany wniosek nie pochodził od podmiotu legitymowanego w myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, uzasadniło odmowę nadania temu wnioskowi dalszego biegu. 4.3. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że OZPPS nie jest związkiem pracodawców o charakterze ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów). Okoliczność powyższa uzasadniła odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi, złożonemu przez podmiot, który nie jest uprawniony do inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. 4.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku wykracza poza granice legitymacji szczegółowej, przyznanej organizacjom pracodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Przekonują o tym zarówno treść kwestionowanego pkt 6a załącznika do rozporządzenia (nie dotyczy interesu pracodawców, wymagającego ochrony w relacjach z pracownikami; jest natomiast adresowany do świadczeniobiorców – osób z wadami słuchu, które mogą korzystać z protezowania), jak i wskazane wzorce konstytucyjne: art. 68 ust. 1 i 2 (prawo do ochrony zdrowia, prawo równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych), art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego, art. 32 (zasada równości wobec prawa), art. 38 (zasada prawnej ochrony życia) oraz wzorce na gruncie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej: art. 40 ust. 5 (upoważnienie do wydania rozporządzenia), art. 15 ust. 1 (prawo do świadczeń opieki zdrowotnej), art. 15 ust. 2 pkt 20 (finansowanie ze środków publicznych zaopatrzenia w środki pomocnicze) w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 (zasady ubezpieczenia zdrowotnego). 5. Powołując się na art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), pełnomocnik wnioskodawcy wniósł „o uwzględnienie zażalenia na postanowienie z dnia 25 sierpnia 2008 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał w składzie trzech sędziów rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi w zażaleniu, że zaskarżone postanowienie narusza „art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że wniosek pochodzi od nieuprawnionego podmiotu”. Kwestionuje bowiem utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym warunkiem sine qua non złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest podjęcie przez zarząd ogólnopolskiego związku pracodawców uchwały, która powinna precyzyjnie wyznaczać zakres zaskarżenia (konkretyzować przedmiot oraz wzorce kontroli). W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy, „nie ma żadnego uzasadnienia żądanie od Zarządu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu wskazania konkretnych przepisów Konstytucji w uchwale tego organu. Po pierwsze dlatego, że żaden z przepisów prawa nie zawiera takiego wymogu, a po drugie zakres sprecyzowania wzorca kontroli nastąpił we wniosku o zbadanie zgodności przepisu ustawy z przepisami Konstytucji”. 2.1. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że prawo inicjowania postępowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm zostało przyznane przez ustrojodawcę podmiotom wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustawy zasadniczej. Legitymacja ta została jednak ograniczona warunkiem konstytucyjnym (art. 191 ust. 2), by akt normatywny kwestionowany przez dany podmiot (w niniejszym postępowaniu – przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców) dotyczył spraw objętych jego zakresem działania (tzw. ograniczona zdolność wnioskowa). Dlatego tylko konstytucyjnie uprawniony podmiot może wyznaczyć materialny zakres zaskarżenia, wyrażając wolę zbadania zgodności danego aktu normatywnego (jego konkretnie wskazanych norm) z aktem normatywnym o wyższej mocy prawnej (z jego konkretnie wskazanymi normami). Z reguły podmioty uprawnione na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji mają strukturę kolegialną, co obliguje je do wyrażania woli w formie uchwały. Uchwała stanowi podstawę prawną sporządzenia pisma procesowego, nazwanego wnioskiem, którego złożenie wszczyna postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). Praktyka orzecznicza zna zarówno rozwiązanie, w którym wniosek stanowi załącznik do podjętej uchwały, jak i opcję upoważnienia w uchwale konkretnej osoby (adwokata, radcy prawnego) do sporządzenia i złożenia wniosku, a także reprezentowania uczestnika w postępowaniu przed Trybunałem. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że pełnomocnik wnioskodawcy jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa (upoważnienia właściwego organu czy władzy). Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z dnia 22 lutego 2006 r., Tw 25/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 5). 2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w rozpatrywanej sprawie porównanie treści uchwały i wniosku pozwala stwierdzić jednoznacznie, że uchwała nr 2 Zarządu OZPPS nie precyzuje ani konstytucyjnych, ani ustawowych wzorców kontroli. Stanowi bowiem, że zbadanie zgodności kwestionowanego przepisu nastąpi: „z wybranymi przepisami Konstytucji RP oraz ustawy [...] o świadczeniach opieki zdrowotnej [...]”. Natomiast skonkretyzowanie wzorców nastąpiło dopiero we wniosku przygotowanym i podpisanym przez pełnomocnika, który jako podstawę kontroli powołał: „art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 38 Konstytucji oraz art. 40 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej”. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym rozpatrywany wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazuje podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPPS, a tym samym zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. 3. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi w zażaleniu, że zaskarżone postanowienie narusza „art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Ogólnopolski Związek Pracodawców Protetyki Słuchu nie jest związkiem pracodawców o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ nie posiada jednostek lub oddziałów terenowych”. Dowodzi przy tym, że „fakt nieistnienia jednostek terenowych lub oddziałów nie powinien odbierać określonej organizacji przymiotu organizacji ogólnokrajowej”. 3.1. Rozpatrzenie postawionych zarzutów należy rozpocząć od wyjaśnienia, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Przymiotnik ten odnosi się do władz organizacji, co uzasadnia przyjęcie, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju, zaś władze ogólnokrajowe pochodzą z wyborów, w których uczestniczą przedstawiciele (delegaci) władz terenowych. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Rozważania tam przywołane powinny być zastosowane odpowiednio do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może ograniczyć się jedynie do odczytania nazwy organizacji (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), ani też deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”). 3.2. Pełnomocnik wnioskodawcy przyznał w zażaleniu, że OZPPS w swojej strukturze organizacyjnej nie posiada „jednostek terenowych lub oddziałów”, co potwierdza również brak wpisów w dziale I, rubryce 3 odpisu aktualnego z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (numer Krajowego Rejestru Sądowego: 0000297766). Wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawcy, okoliczność, iż zrzeszeni w OZPPS pracodawcy posiadają siedziby w różnych miastach Polski, nie może być utożsamiona z istnieniem struktur lokalnych organizacji, a w konsekwencji uzasadniać spełnienie przez OZPPS konstytucyjnego wymogu ogólnokrajowości. 3.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym skoro OZPPS nie można uznać za organizację ogólnokrajową, a jego Zarządu – za ogólnokrajową władzę tej organizacji, to w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej rozpatrywany wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazuje podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPPS, a tym samym zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. 4. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi również, że zaskarżone postanowienie narusza „art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogólnopolski związek pracodawców jest legitymowany do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie w sprawach bezpośrednio kształtujących relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem”. Zarzuca też naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), polegające na „pominięciu zakresu działania związku pracodawców”. 4.1. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127, ze zm.) wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję terminu „pracodawca”. Za „pracodawcę” został uznany podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, czyli „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadająca osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Atrybutem „pracodawcy” przestało być natomiast „prowadzenie działalności gospodarczej” (tak w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zdaniem Trybunału, okoliczność wskazania przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o którego ochronę występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji trzeba wziąć pod uwagę również i to, że uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego zostało jej przyznane w tym samym przepisie, co uprawnienie związków zawodowych i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Przyjęte przez ustrojodawcę rozwiązanie zakłada, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, rozstrzygającego, które przepisy mogą być kwestionowane w złożonych przez nie wnioskach, powinno być dokonywane jednolicie. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zdolność wnioskowa organizacji pracodawców obejmuje ochronę prawną tylko tych interesów pracodawców, które związane są z zatrudnianiem pracowników. Analogicznie, zdolność wnioskowa związków zawodowych obejmuje ochronę prawną tylko interesów pracowniczych, zaś organizacji zawodowych – ochronę prawną tylko interesów związanych z wykonywaniem określonego zawodu. 4.2. Zgodnie z art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców, „podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz jednostek samorządu terytorialnego”. Cele i zadania OZPPS określa także rozdział II statutu wnioskodawcy. Co oczywiste, żaden z przepisów powołanych wyżej aktów nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku działania w celu ochrony praw osób z wadami słuchu, mimo że prowadzona przez pracodawców działalność gospodarcza koncentruje się na świadczeniu pomocy tym osobom. Skoro OZPPS występuje w obronie interesów świadczeniobiorców, pozbawionych przez pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia prawa zaopatrzenia w środki pomocnicze na równych zasadach, to zmierza tym samym do realizacji celów ogólnospołecznych. Należy zatem podkreślić, że aktywność o takim charakterze nie mieści się w konstytucyjnym uprawnieniu do inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, przyznanym organizacjom pracodawców (w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce kontroli) sformułowany w rozpatrywanej sprawie wykracza poza granice ograniczonej zdolności wnioskowej OZPPS, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że okoliczność powyższa została prawidłowo wskazana w zaskarżonym postanowieniu jako przesłanka odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPPS, a w konsekwencji argumenty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.