Tw 24/08

9/1/B/2009 Postanowienie z dnia 25 sierpnia 2008 r. Sygn. akt Tw 24/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu w sprawie zgodności: pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, wysokości udziału własnego świadczeniobiorcy w cenie ich nabycia, kryteriów ich przyznawania, okresów użytkowania, a także wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi podlegającymi naprawie w zależności od wskazań medycznych oraz wzoru zlecenia na zaopatrzenie w te wyroby i środki (Dz. U. Nr 276, poz. 2739, ze zm.) z: art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 40 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 18 czerwca 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu o zbadanie zgodności pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego wykazu wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, wysokości udziału własnego świadczeniobiorcy w cenie ich nabycia, kryteriów ich przyznawania, okresów użytkowania, a także wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi podlegającymi naprawie w zależności od wskazań medycznych oraz wzoru zlecenia na zaopatrzenie w te wyroby i środki (Dz. U. Nr 276, poz. 2739, ze zm.; dalej: załącznik nr 2 do rozporządzenia) z art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 38 Konstytucji oraz art. 40 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego 8 lipca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku poprzez: uzasadnienie, w jaki sposób pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia narusza art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 i art. 30 Konstytucji; powołanie przepisu prawa wskazującego, że pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia dotyczy spraw objętych zakresem działania Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu; doręczenie oryginału i czterech kopii uchwały ogólnokrajowej władzy Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie ze statutem Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu; doręczenie pięciu egzemplarzy aktualnego statutu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu; doręczenie czterech kopii wniosku oraz czterech kopii odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego. W piśmie, które wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 28 lipca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy złożony wniosek odpowiada wymogom formalnym, czy nie jest oczywiście bezzasadny, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności norm przysługuje ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców. Wola ogólnokrajowej władzy (zazwyczaj kolegialnej) znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statutu), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 64/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 12; 7 października 2003 r., Tw 1/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 201; 10 października 2003 r., Tw 11/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 203; 8 sierpnia 2005 r., Tw 25/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 4). Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tejże władzy. Treść uchwały i wniosku powinna cechować zbieżność, która obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (por. powołane wyżej postanowienie TK z 8 sierpnia 2005 r., Tw 25/05). 2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że podjęta 10 kwietnia 2008 r. przez Zarząd OZPPS uchwała nr 2 stanowi w ust. 1: „Zarząd Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu postanawia wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie, czy pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2004 r. […] jest zgodny z wybranymi przepisami Konstytucji RP oraz ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych […]”. Co oczywiste, cytowana treść uchwały nie wskazuje konkretnych przepisów Konstytucji oraz ustawy o świadczeniach zdrowotnych, które zostały – zdaniem wnioskodawcy – naruszone przez kwestionowany przepis. Brak dokładnego określenia w uchwale zakresu zaskarżenia uniemożliwia dokonanie przez Trybunał abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał Konstytucyjny orzeka bowiem po zbadaniu postawionych zarzutów i w żaden sposób nie może zastępować wnioskodawcy w ich formułowaniu. Należy zatem uznać, iż podjęcie przez Zarząd OZPPS uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia z wyraźnie wskazanymi przepisami Konstytucji oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jako wzorcami kontroli, nie może być uznane za skuteczne złożenie przez ten organ oświadczenia woli o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Z powyższych względów, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podjęta 10 kwietnia 2008 r. przez Zarząd OZPPS uchwała nr 2 nie zawiera niezbędnych elementów, które umożliwiłyby uznanie jej za podstawę prawną rozpatrywanego wniosku. Jednocześnie należy podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały nie może być uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie TK z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). 2.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca natomiast uwagę, że sprecyzowanie wzorców kontroli (tzn. powołanie art. 68 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 30, art. 32 i art. 38 Konstytucji oraz art. 40 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) nastąpiło dopiero w samym wniosku, złożonym do Trybunału 18 czerwca 2008 r. Trybunał przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w zakresie i granicach udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada tym samym kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należało stwierdzić, że wniosek pochodzi od nieuprawnionego podmiotu i z tego względu nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. 3. Niezależnie od wskazanej wyżej przesłanki odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że OZPPS nie jest związkiem pracodawców o charakterze ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Wnioskodawca nie wykazał, że w swojej strukturze organizacyjnej posiada „jednostki terenowe lub oddziały”, co potwierdza brak wpisów w dziale I, rubryce 3 odpisu aktualnego z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (numer Krajowego Rejestru Sądowego 0000297766). Skoro struktura organizacyjna OZPPS nie opiera się na jednostkach terenowych (oddziałach), to niemożliwe jest stwierdzenie, że władze tego związku pracodawców mają charakter „ogólnokrajowy” (por. powołane wyżej postanowienie TK z 10 października 2003 r., Tw 11/03). Tym samym należy uznać, że złożony do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania do Trybunału z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. 4. Podmioty, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji posiadają tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczegółową), wymagającą wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie „spraw objętych zakresem działania” użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinno być wykładane w sposób ścisły, a interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. Dlatego wnioskodawca jest zobowiązany wykazać, że skarżony przepis dotyczy bezpośrednio realizacji zadań wynikających z norm o charakterze konstytucyjnym, ustawowym, jak również statutowym w przypadku podmiotów prywatnych (por. powołane wcześniej postanowienie TK z 10 października 2003 r., Tw 11/03). Uprawnienie ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców do złożenia wniosku w celu zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ma więc charakter wyjątkowy i odnosi się tylko do szczególnego charakteru działalności prowadzonej przez te podmioty. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej orzeczeniu stwierdził, na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.), że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest „reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy”. W konsekwencji prawo składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie spraw odnoszących się do relacji pracodawca – pracownik. Uprawnienie to stanowi niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a wspólne wymienienie związków zawodowych i organizacji pracodawców w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji potwierdza jednoznacznie, że wolą ustrojodawcy było ograniczenie zdolności wnioskowej tych podmiotów do spraw z zakresu stosunku pracy. 4.1. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia, który rozstrzyga, że aparat(y) słuchowy(e) na przewodnictwo powietrza lub kostne przy jednostronnym lub obustronnym ubytku słuchu przysługuje osobom z wadami słuchu powodującymi ograniczenie w komunikowaniu się na drodze słuchowej, przy czym podwójne protezowanie dotyczy osób czynnych zawodowo. Analiza strony podmiotowej pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia pozwala stwierdzić, że jego adresatem są świadczeniobiorcy (osoby z wadami słuchu). Przedmiotowo przepis ten stanowi (m.in.), że aparat słuchowy (na przewodnictwo powietrza lub kostne przy jednostronnym lub obustronnym ubytku słuchu), w szczególności podwójne protezowanie przysługuje świadczeniobiorcy, jeżeli jest osobą „czynną zawodowo”, raz na 5 lat (okres użytkowania), z 30% wysokością udziału własnego w cenie nabycia. Zarzuty wnioskodawcy koncentrują się na wykazaniu, że kwestionowany przepis narusza art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji (prawo do ochrony zdrowia, prawo równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych) oraz zasady konstytucyjne: demokratycznego państwa prawnego (art. 2), równości wobec prawa (art. 32), prawnej ochrony życia (art. 38), a także przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej: art. 40 ust. 5 (upoważnienie do wydania rozporządzenia), art. 15 ust. 1 (prawo do świadczeń opieki zdrowotnej), art. 15 ust. 2 pkt 20 (finansowanie ze środków publicznych zaopatrzenia w środki pomocnicze) w zw. z art. 65 pkt 1 i 2 (zasady ubezpieczenia zdrowotnego). 4.2. Z uwagi na wyznaczony we wniosku przedmiot oraz wzorce kontroli Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że OZPPS występuje w rozpatrywanej sprawie w obronie praw świadczeniobiorców, w szczególności tych, którzy pozostając poza kategorią „czynnych zawodowo”, nie mogą korzystać z podwójnego protezowania. OZPPS zmierza tym samym do realizacji celów ogólnospołecznych – ochrony interesów świadczeniobiorców, pozbawionych przez pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia prawa zaopatrzenia w środki pomocnicze na równych zasadach. Co oczywiste, pkt 6a załącznika nr 2 do rozporządzenia nie wiąże się w żaden sposób z ochroną interesów OZPPS (jego członków), który działając jako organizacja pracodawców,. zainicjował niniejsze postępowanie. Należy zatem stwierdzić, że ustalony przez pełnomocnika OZPPS zakres zaskarżenia wykracza poza granice legitymacji szczegółowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie nie tylko ze względu na krąg adresatów, jaki wyznacza przepis poddany kontroli (w kontekście przyznanej organizacjom pracodawców zdolności wnioskowej na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji), ale przede wszystkim z uwagi na powołane konstytucyjne i ustawowe wzorce kontroli. 4.3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że okoliczność powyższa stanowi przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.