Tw 23/14

380/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 29 października 2014 r. Sygn. akt Tw 23/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Kolonowskiem o zbadanie zgodności: art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115) z: 1) art. 2 w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 23 września 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miejskiej w Kolonowskiem (dalej: Rada) o zbadanie zgodności art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115; dalej: ustawa o dochodach) z art. 2 w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Trybunał przypomina, że kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności norm przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Wola rady – jako organu kolegialnego – znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Do ustalenia, czy wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (zob. postanowienie TK z 21 lutego 2006 r., Tw 59/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 84 i powołane tam orzeczenia). 2.1. Rada Miejska w Kolonowskiem 23 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr XL/340/14 w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o stwierdzenie niezgodności „art. 37 ust. 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (…) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego”. Trybunał ustalił, że we wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 23 września 2014 r., jako przedmiot kontroli został wskazany art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach, natomiast wzorce kontroli zostały doprecyzowane i rozszerzone. Zgodnie z wnioskiem zakwestionowany przepis jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1 i 2 EKSL. Trybunał wskazuje, że o ile doprecyzowanie wzorców kontroli przez pełnomocnika wnioskodawcy mieści się w granicach udzielonego przez wnioskodawcę upoważnienia, o tyle wskazanie dodatkowych przepisów Konstytucji jako nowych wzorców kontroli wykracza poza jego zakres. Pełnomocnik nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2.2. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał stwierdza, że rozpatrywany wniosek – w zakresie, w jakim przekracza granice zaskarżenia wyznaczone w powołanej uchwale Rady Miejskiej, tj. wskazuje jako wzorzec kontroli art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, pochodzi od nieuprawnionego podmiotu. Okoliczność ta – ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia – jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). 3. Trybunał odniósł się do zarzutów wnioskodawcy naruszenia przez art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 2 Konstytucji oraz art. 9 EKSL. 3.1. Wnioskodawca kwestionuje art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach, zgodnie z którym jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 (wynikającej z ustawy budżetowej). 3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji przez zakwestionowany przepis Trybunał ustalił, że w złożonym wniosku Rada nie przedstawiła argumentacji prawnej, która wykazywałaby naruszenie art. 2 Konstytucji przez art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach. Zdaniem Rady, zaskarżony przepis „w sposób wielce nieuprawniony posługuje się instrumentem ingerującym w należne gminie dochody”, a „utrata części oświatowej subwencji ogólnej ma charakter automatyczny, wręcz »ślepy«, całkowicie abstrahujący zarówno od przyczyn[y] wskazanej w tym przepisie czynności »przekazania nieprawdziwych danych«, jak i wszelkich konotacji związanych z nieostrym pojęciem ich »nieprawdziwości«”. Jak wywodzi dalej Rada, „wydaje się, że ustawodawca osiągnąłby zamierzony cel przy użyciu środka mniej dolegliwego. Występujące w wielu dziedzinach prawa regulacje pozwalają na różnego stopnia konwalidację stanów powstałych wskutek popełnionych omyłek”. Przywołanych twierdzeń Rady nie można uznać za prawne uzasadnienie postawionego zarzutu. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że sformułowany przez wnioskodawcę zarzut nie został poparty dowodami uzasadniającymi naruszenie zasady proporcjonalności. W konsekwencji Trybunał uznaje, że zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3.3. Trybunał podkreśla, że wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego powinna być interpretowana przez pryzmat szczegółowych regulacji konstytucyjnych, które są podstawą funkcjonowania samorządu terytorialnego. Trybunał przypomina, że instrumentalnie rozumiana zasada proporcjonalności stanowi barierę przed zbyt daleko idącą ingerencją ustawodawcy w konstytucyjnie gwarantowaną zasadę decentralizacji władzy i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok TK z 31 stycznia 2014 r., K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7). Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie wskazał innych regulacji konstytucyjnych, które miałyby zostać nieproporcjonalnie ograniczone. Również z tego powodu zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3.4. Następnie Trybunał odniósł się do zarzutu naruszenia art. 9 EKSL. Trybunał wskazuje, że wnioskodawca w żaden sposób nie uzasadnił naruszenia tego wzorca kontroli. Rada poprzestała jedynie na przywołaniu treści art. 9 ust. 1 i 2 EKSL oraz stwierdzeniu, że zaskarżony przepis pozostaje z nim w sprzeczności, gdyż „pozbawia jednostki samorządu terytorialnego środków im należnych dla realizacji ich ustawowych zadań”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że onus probandi spoczywa na wnioskodawcy. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca powinien przekonać sąd konstytucyjny, że kwestionowany przepis stanowi bezpośrednią i jedyną przyczynę niemożności „prawidłowego wykonywania ustawowych obowiązków nakładanych na gminę”, których gmina nie była w stanie wykonać nawet przy wykorzystaniu środków z innych dostępnych jej źródeł dochodów (zob. postanowienie TK z 26 lipca 2013 r., Tw 16/12, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 125). Trybunał stwierdza zatem, że Rada nie przedstawiła żadnych argumentów na poparcie tezy, że art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach spowodował takie pomniejszenie wpływu środków pieniężnych do budżetu gminy, że dochody (ogółem) tej gminy były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań. W konsekwencji Trybunał uznaje, że zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 EKSL przez art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.