Tw 23/11

657/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 17 stycznia 2012 r. Sygn. akt Tw 23/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Adam Jamróz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Milanówka o zbadanie zgodności: 1) art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) z art. 92 ust. 1 i art. 216 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692) z art. 92 ust. 1 i art. 216 Konstytucji; 3) § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692) z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 26 września 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Milanówka o zbadanie zgodności: art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach) z art. 92 ust. 1 i art. 216 Konstytucji; rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 92 ust. 1 i art. 216 Konstytucji; § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. z art. 72 ust. 1 ustawy o finansach. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności przepisów prawnych. Wola rady (sejmiku) jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady (sejmiku). Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie TK z 21 lutego 2006 r., Tw 59/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 84 i powołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę, że uchwała w sprawie wystąpienia z wnioskiem może zawierać dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez radę (sejmik) do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go w Trybunale Konstytucyjnym oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności przepisów prawnych. Tym samym wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie może być uznany, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK, za pismo skutecznie wszczynające postępowanie przed Trybunałem. Trybunał Konstytucyjny podkreśla także, że pełnomocnik wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. 2.1. W uchwale nr 69/IX/11 podjętej 28 czerwca 2011 r. Rada Miasta Milanówka postanowiła wystąpić o zbadanie zgodności z art. 92 ust. 1 i art. 216 Konstytucji: po pierwsze, art. 72 ust. 2 ustawy o finansach; po drugie, rozporządzenia z 2010 r.; po trzecie, § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. 2.2. Argumentacja przedstawiona we wniosku sprowadza się do tego, że „Minister Finansów w § 3 pkt 2 rozporządzenia wkracza w kompetencje ustawodawcy i rozszerza katalog tytułów dłużnych, wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. [ustawy o finansach]. (…) Jeżeli przyjąć, że u.f.p. [ustawa o finansach] w art. 72 ust. 1 wskazała katalog zamknięty tytułów dłużnych, a delegacja zawartej w ust. 2 zobowiązuje Ministra Finansów jedynie do stworzenia klasyfikacji tytułów dłużnych, to oczywisty jest wniosek, że w § 3 pkt 2 rozporządzenia Minister Finansów wykroczył poza delegację udzieloną przez ustawodawcę. (…) W tej sytuacji rozszerzenie przez Ministra Finansów zamkniętego katalogu ustawowego tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego jest sprzeczne z samą ustawą o finansach publicznych, w brzmieniu art. 72 ust. 1. (…) To bowiem co nie jest tytułem dłużnym zaliczanym do państwowego długu publicznego w świetle ustawy jest długiem publicznym w świetle rozporządzenia”. Przywołane stanowisko świadczy o tym, że wnioskodawca domaga się zbadania zgodności § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2010 r. nie tyle z samymi art. 92 ust. 1 i art. 216 Konstytucji, ale przede wszystkim z art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o finansach. Innymi słowy, pogwałcenie powyższych postanowień Konstytucji upatruje w uprzednim naruszeniu art. 72 ustawy o finansach. Ten ostatni przepis nie został jednak wskazany w powołanej uchwale w charakterze wzorca kontroli. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi pochodzącemu w powyższym zakresie od podmiotu nieuprawnionego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.3. Rada Miasta Milanówka przekonuje również, że „jednostki samorządu terytorialnego uchwalały budżet na 2011 r. w oparciu o dotychczasowe przepisy i wskaźniki. (…) Rozporządzenie weszło w życie od 1 stycznia 2011 r. bez vacatio legis, bez przepisów przejściowych i bez respektowania zasady lex retro non agit”. Wnioskodawca podaje zatem w wątpliwość, „czy rozporządzenie nie narusza również podstawowych standardów demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP, jak również czy nie narusza zasady samodzielności samorządu terytorialnego – art. 165 ust. 2 Konstytucji”. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że ani art. 2 Konstytucji, ani art. 165 ust. 2 Konstytucji (czy to rozpatrywane samodzielne, czy też łącznie z art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa z 2005 r., ustalającym limity zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego, w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające), nie zostały wskazane w powołanej uchwale z 28 czerwca 2011 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli, tzn. art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji (ewentualnie w związku z art. 170 ustawy z 2005 r. i art. 121 ust. 8 przepisów wprowadzających), pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi w powyższym zakresie. 3. Rada Miasta Milanówka dowodzi ponadto, że „w uzasadnieniu do projektu Rozporządzenia (….) projektodawcy stwierdzali, że »rozporządzenie nie spowoduje skutków finansowych dla budżetu państwa ani dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego«. Przewidywania projektodawców nie pokryły się jednak z rzeczywistością. (…) W konsekwencji Miasto winno obecnie podjąć działania zmierzające do doprowadzenia zadłużenia Miasta do poziomu nieprzekraczającego limitu określonego w art. 170 poprzedniej ustawy o finansach publicznych [na koniec roku budżetowego – 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym] w związku z art. 121 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych”. Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonego (przepisu) rozporządzenia z 2010 r. z powołanymi wzorcami zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli przepisów prawnych, ile zbadanie i ocenę faktycznego wpływu zaliczenia „wykupu wierzytelności do zadłużenia” na „przekroczenie przez Milanówek ustawowego wskaźnika zadłużenia” i w konsekwencji „na olbrzymie ograniczenie wydatków inwestycyjnych Miasta”. Tak sformułowane zarzuty prowadzą do konkluzji, że Rada Miasta Milanówka domaga się, aby Trybunał dokonał oceny kwestionowanego (przepisu) rozporządzenia z 2010 r. w aspekcie celowości. Okoliczność ta stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Należy bowiem pamiętać, że Konstytucja przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.