Tw 23/08

8/1/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 7 stycznia 2009 r. Sygn. akt Tw 23/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat – przewodniczący Ewa Łętowska – sprawozdawca Andrzej Rzepliński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 18 czerwca 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu (dalej: OZPPS) o zbadanie zgodności art. 63c ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) z art. 2 i art. 22 Konstytucji. Wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność art. 63c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w brzmieniu „Przedsiębiorca zajmujący się wytwarzaniem lub obrotem lekami lub wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji ze środków publicznych nie może: różnicować cen tych leków lub wyrobów medycznych w umowach z hurtowniami farmaceutycznymi, w tym także stosować uciążliwych lub niejednolitych warunków tych umów; uzależniać zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez hurtownię farmaceutyczną innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy” (ust. 1). „Czynności prawne sprzeczne z ust. 1 są w całości lub w odpowiedniej części nieważne” (ust. 2). „Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się do umów zawieranych pomiędzy podmiotem realizującym zaopatrzenie w zakresie środków pomocniczych i wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi dostawcom tych środków i wyrobów” (ust. 3). Zarzuty wnioskodawcy koncentrowały się na wykazaniu, że kwestionowane przepisy naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę wolności działalności gospodarczej w kontekście dopuszczalności jej ograniczania (art. 22 Konstytucji). 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2008 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: powołanie przepisu prawa wskazującego, że art. 63c ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dotyczy spraw objętych zakresem działania OZPPS; doręczenie oryginału i czterech kopii uchwały ogólnokrajowej władzy OZPPS w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie ze statutem OZPPS; doręczenie pięciu egzemplarzy aktualnego statutu OZPPS, czterech kopii wniosku i czterech kopii odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego. 3. W piśmie z 16 lipca 2008 r. pełnomocnik OZPPS odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. 4. Postanowieniem z 5 sierpnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. 4.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała nr 1 Zarządu OZPPS, podjęta 10 kwietnia 2008 r., nie konkretyzowała w swej treści konstytucyjnych wzorców kontroli, a tym samym nie zawierała niezbędnych elementów, które umożliwiłyby uznanie jej za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że sprecyzowanie wzorców kontroli, tzn. wskazanie art. 2 i art. 22 Konstytucji, nastąpiło dopiero we wniosku z 28 kwietnia 2008 r., sporządzonym i podpisanym przez pełnomocnika OZPPS. Ustalenie przez Trybunał, że rozpatrywany wniosek nie pochodził od podmiotu legitymowanego w myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, uzasadniło odmowę nadania temu wnioskowi dalszego biegu. 4.3. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że OZPPS nie jest związkiem pracodawców o charakterze ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (nie posiada jednostek terenowych ani oddziałów). Okoliczność powyższa uzasadniła odmowę nadania dalszego biegu wnioskowi, złożonemu przez podmiot, który nie jest uprawniony do inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. 4.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że wyznaczony przez pełnomocnika OZPPS zakres zaskarżenia, zarówno ze względu na materialną treść przepisów poddanych kontroli (nie dotyczą interesu pracodawców, wymagającego ochrony w relacjach z pracownikami; są natomiast immanentnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez członków OZPPS), jak i powołane wzorce kontroli (tzn. art. 2 i art. 22 Konstytucji), wykracza poza granice legitymacji szczegółowej, przyznanej organizacjom pracodawców. 5. Powołując się na art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), pełnomocnik OZPPS wniósł „o uwzględnienie zażalenia na postanowienie z 5 sierpnia 2008 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi w zażaleniu, że zaskarżone postanowienie narusza „art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że wniosek pochodzi od nieuprawnionego podmiotu”. Kwestionuje bowiem utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym warunkiem sine qua non złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jest podjęcie przez ogólnokrajową władzę związku pracodawców uchwały, która powinna precyzyjnie wyznaczać zakres zaskarżenia (konkretyzować przedmiot oraz wzorce kontroli). W ocenie pełnomocnika wnioskodawcy, „nie ma żadnego uzasadnienia żądanie od Zarządu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Protetyki Słuchu wskazania konkretnych przepisów Konstytucji w uchwale tego organu. Po pierwsze dlatego, że żaden z przepisów prawa nie zawiera takiego wymogu, a po drugie zakres sprecyzowania wzorca kontroli nastąpił we wniosku o zbadanie zgodności przepisu ustawy z przepisami Konstytucji”. 2.1. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że prawo inicjowania postępowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm zostało przyznane przez ustrojodawcę podmiotom wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustawy zasadniczej. Legitymacja ta została jednak ograniczona warunkiem konstytucyjnym (art. 191 ust. 2), by akt normatywny kwestionowany przez dany podmiot (w niniejszym postępowaniu – przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców) dotyczył spraw objętych jego zakresem działania (tzw. ograniczona zdolność wnioskowa). Stąd tylko konstytucyjnie uprawniony podmiot może wyznaczyć materialny zakres zaskarżenia, wyrażając wolę zbadania zgodności danego aktu normatywnego (jego konkretnie wskazanych norm) z aktem normatywnym o wyższej mocy prawnej (z jego konkretnie wskazanymi normami). Z reguły podmioty uprawnione na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji mają strukturę kolegialną, co obliguje je do wyrażania woli w formie prawnej uchwały. Uchwała stanowi podstawę prawną sporządzenia pisma procesowego, nazwanego wnioskiem, którego złożenie wszczyna postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). Praktyka orzecznicza zna zarówno rozwiązanie, w którym wniosek stanowi załącznik do podjętej uchwały, jak i opcję upoważnienia w uchwale konkretnej osoby (adwokata, radcy prawnego) do sporządzenia i złożenia wniosku, a także reprezentowania uczestnika w postępowaniu przed Trybunałem. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że pełnomocnik wnioskodawcy jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa (upoważnienia właściwego organu czy władzy). Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z 22 lutego 2006 r., Tw 25/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 5). 2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w rozpatrywanej sprawie porównanie treści uchwały i wniosku pozwala stwierdzić jednoznacznie, że uchwała nr 1 Zarządu OZPPS nie precyzuje konstytucyjnych wzorców kontroli. Zakłada bowiem zbadanie zgodności art. 63c ust. 3 ustawy o świadczenia zdrowotnych „z przepisami Konstytucji”. Natomiast skonkretyzowanie wzorców nastąpiło dopiero we wniosku przygotowanym i podpisanym przez pełnomocnika, który jako podstawę kontroli wskazał „art. 2 i art. 22 Konstytucji”. 2.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje i podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym rozpatrywany wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazuje podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPPS, a tym samym zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. 3. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi w zażaleniu, że zaskarżone postanowienie narusza „art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Ogólnopolski Związek Pracodawców Protetyki Słuchu nie jest związkiem pracodawców o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ nie posiada jednostek lub oddziałów terenowych”. Dowodzi przy tym, że „fakt nieistnienia jednostek terenowych lub oddziałów nie powinien odbierać określonej organizacji przymiotu organizacji ogólnokrajowej”. 3.1. Rozpatrzenie postawionych zarzutów należy rozpocząć od wyjaśnienia, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Przymiotnik ten odnosi się do władz organizacji, co uzasadnia przyjęcie, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju, zaś władze ogólnokrajowe pochodzą z wyborów, w których uczestniczą przedstawiciele (delegaci) władz terenowych. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Rozważania tam przywołane winny być zastosowane odpowiednio do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może ograniczyć się jedynie do odczytania nazwy organizacji (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), ani też deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”). 3.2. Pełnomocnik wnioskodawcy przyznał w zażaleniu, że OZPPS w swojej strukturze organizacyjnej nie posiada „jednostek terenowych lub oddziałów”, co potwierdza również brak wpisów w dziale I, rubryce 3 odpisu aktualnego z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (numer Krajowego Rejestru Sądowego: 0000297766). Wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawcy okoliczność, iż zrzeszeni w OZPPS pracodawcy posiadają „siedziby w różnych miastach Polski”, nie może być utożsamiona z istnieniem struktur lokalnych organizacji, a w konsekwencji uzasadniać spełnienie przez OZPPS konstytucyjnego wymogu ogólnokrajowości. 3.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje i podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym skoro OZPPS nie można uznać za organizację ogólnokrajową, a jego Zarządu – za ogólnokrajową władzę tej organizacji, to w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej rozpatrywany wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazuje podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPPS, a tym samym zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. 4. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi również, że zaskarżone postanowienie narusza „art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogólnopolski związek pracodawców jest legitymowany do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie w sprawach bezpośrednio kształtujących relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem”. Zarzuca też naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), polegające na „pominięciu zakresu działania związku pracodawców”. 4.1. Odnosząc się do powyższych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127, ze zm.) wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję terminu „pracodawca”. Za „pracodawcę” został uznany podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, czyli „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadająca osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników”. Atrybutem „pracodawcy” przestało być natomiast „prowadzenie działalności gospodarczej” (tak w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zdaniem Trybunału, okoliczność wskazania przesłanki „zatrudniania pracowników” jako jedynej cechy, konstytuującej pojęcie „pracodawcy” (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o którego ochronę występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji trzeba wziąć pod uwagę również i to, że uprawnienie do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego zostało jej przyznane w tym samym przepisie, co uprawnienie związków zawodowych i organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Przyjęte przez ustrojodawcę rozwiązanie zakłada, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, rozstrzygającego, które przepisy mogą być kwestionowane w złożonych przez nie wnioskach, winno być dokonane jednolicie. Stąd Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zdolność wnioskowa organizacji pracodawców obejmuje ochronę prawną tylko tych interesów pracodawców, które związane są z zatrudnianiem pracowników. Analogicznie, zdolność wnioskowa związków zawodowych obejmuje ochronę prawną tylko interesów pracowniczych, zaś organizacji zawodowych – ochronę prawną tylko interesów związanych z wykonywaniem zawodu. 4.2. Zgodnie z art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców, „podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz jednostek samorządu terytorialnego”. Jak zaznacza pełnomocnik wnioskodawcy, w szczególności ochrona ta dotyczy interesów gospodarczych. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje prawa organizacji pracodawców do ochrony interesów gospodarczych. Podkreśla jednak, że aktywność o takim charakterze nie mieści się w konstytucyjnym uprawnieniu do inicjowania postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, przyznanym organizacjom pracodawców (w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji, o czym w pkt 4.1. niniejszego uzasadnienia). Skoro prawo złożenia wniosku wynika wprost z Konstytucji, to ani przepis ustawy zwykłej, ani tym bardziej postanowienie statutu organizacji pracodawców (np. § 4 lit. k statutu OZPPS, który expressis verbis jako cel związku wskazuje występowanie z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego) nie może samodzielnie przesądzać o istnieniu legitymacji procesowej (jej zakresie) w postępowaniu przed Trybunałem. W świetle powyższych wyjaśnień zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. 4.3. Trybunał przypomina, że wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność art. 63c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w brzmieniu „Przedsiębiorca zajmujący się wytwarzaniem lub obrotem lekami lub wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji ze środków publicznych nie może: różnicować cen tych leków lub wyrobów medycznych w umowach z hurtowniami farmaceutycznymi, w tym także stosować uciążliwych lub niejednolitych warunków tych umów; uzależniać zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez hurtownię farmaceutyczną innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy” (ust. 1). „Czynności prawne sprzeczne z ust. 1 są w całości lub w odpowiedniej części nieważne” (ust. 2). „Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się do umów zawieranych pomiędzy podmiotem realizującym zaopatrzenie w zakresie środków pomocniczych i wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi dostawcom tych środków i wyrobów” (ust. 3). Zaskarżonym przepisom zarzucił, że naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę wolności działalności gospodarczej w kontekście dopuszczalności jej ograniczania (art. 22 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zarówno kwestionowany art. 63c ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ze względu na adresata (przedsiębiorcę) oraz przedmiot (ważność czynności prawnych związanych z wytwarzaniem lub obrotem lekami lub wyrobami medycznymi podlegającymi refundacji ze środków publicznych), jak też powołane wzorce kontroli (art. 2 i art. 22 Konstytucji), wyraźnie wskazują, iż OZPPS występuje o ochronę interesów immanentnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej przez swoich członków. Zakres zaskarżenia wykracza zatem poza granice ograniczonej zdolności wnioskowej organizacji pracodawców (wyznaczonej przez art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). Okoliczność powyższa została prawidłowo wskazana w zaskarżonym postanowieniu jako przesłanka odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi OZPPS. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.