Tw 22/13

522/6/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 29 lipca 2014 r. Sygn. akt Tw 22/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Lubin w sprawie zgodności: § 1 uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M. P. z 2012 r. poz. 252) oraz załącznika do tej uchwały z: art. 5, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.); art. 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.) w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.); art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.); art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.); art. 7 w związku z art. 6 ust. 4 i 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706); art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 lit. c Protokołu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, sporządzonego w Kijowie dnia 21 maja 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 180, poz. 1074), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 18 września 2013 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Gminy Lubin o zbadanie zgodności § 1 uchwały nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M. P. z 2012 r. poz. 252; dalej: uchwała) oraz załącznika do tej uchwały (dalej: Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Koncepcja) z: art. 5, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.); art. 6a u.z.p.p.r. w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.; dalej: u.u.i.ś.); art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.); art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 pkt 2 lit. b u.u.i.ś.; art. 7 w związku z art. 6 ust. 4 i 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706; dalej: Konwencja z Aarhus); art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 lit. c Protokołu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko do Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, sporządzonego w Kijowie dnia 21 maja 2003 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 180, poz. 1074; dalej: Protokół z Kijowa). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny, w składzie jednego sędziego, bada, czy wniosek odpowiada warunkom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności – czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), cofnięcia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) lub utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Celem wstępnego rozpoznania jest wyeliminowanie – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny Trybunału Konstytucyjnego. 2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na wątpliwości co do normatywnego charakteru zakwestionowanych regulacji. O ile bowiem zarówno zakwestionowana uchwała, jak i załącznik do niej mają charakter aktów prawnych, o tyle samodzielnie nie wyznaczają one norm powtarzalnych zachowań. Paragraf 1 uchwały stanowi jedynie, że przyjmuje się Koncepcję, będącą załącznikiem do uchwały, sama zaś Koncepcja ma charakter dokumentu planistycznego, który samodzielnie nie formułuje norm generalnych i abstrakcyjnych – nie nakłada bowiem na podmioty prawa, w szczególności wnioskodawcę, żadnych praw i obowiązków. Trybunał nie przesądza przy tym, że poszczególne fragmenty Koncepcji nie mogą mieć wpływu na aktualizację praw i obowiązków wynikających z innych przepisów, a tym samym na dookreślenie norm prawnych wynikających z innych przepisów. Wykazanie takiego charakteru poszczególnych postanowień zakwestionowanego dokumentu wymagałoby jednak powiązania go z innymi przepisami i uczynienia przedmiotem kontroli tak zrekonstruowanej normy. Niewykazanie przez wnioskodawcę normatywnego charakteru przepisów, o których kontrolę wnosi, stanowi samodzielny powód odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3. Niezależnie od powyższego Trybunał ocenił, czy w ramach ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, z której korzysta Rada Gminy Lubin, mieści się żądanie zbadania zgodności zaskarżonych przepisów z przywołanymi wzorcami kontroli. 3.1. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 191 ust. 2 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są uprawnione do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, jeżeli kwestionowany przez nie akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą powyższą przesłankę należy wykładać ściśle. Aby ocenić, czy w niniejszej sprawie została ona spełniona, należy zbadać treść zaskarżonych przepisów oraz ustalić, czy sformułowane we wniosku zarzuty dotyczą spraw objętych zakresem działania rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. Trybunał przypomina przy tym, że pojęcie spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy należy rozumieć podobnie jak pojęcie kompetencji wnioskodawcy, nie zaś ogólnie jako jego zadania (zob. np. postanowienia TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i 15 września 2010 r., Tw 12/10, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 316 i tam cytowane orzecznictwo). 3.2. Jak wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, wnioskodawca musi sformułować zarzut naruszenia tych przepisów Konstytucji lub innych aktów prawnych, które są do niego adresowane. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może natomiast kwestionować hierarchicznej zgodności norm, powołując się na regulacje mające charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (zob. np. postanowienia TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233 oraz 17 czerwca 2010 r., Tw 7/10, OTK ZU nr 6/B/2010, poz. 400). Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są bowiem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 28 maja 2013 r., Tw 15/12, OTK ZU nr 6/B/2013, poz. 550). 4. W złożonym wniosku Rada Gminy Lubin sformułowała szereg zarzutów dotyczących procedury przyjęcia zakwestionowanej uchwały oraz treści jej załącznika. Zarzuciła w szczególności niezgodność Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju z przepisami Konstytucji gwarantującymi prawo własności oraz precyzującymi zasady jego ograniczania (naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz wskazała, że Koncepcja godzi w konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju (naruszenie art. 5 Konstytucji). Ponadto – jej zdaniem – Koncepcja została przyjęta z pominięciem konsultacji społecznych, wymaganych przez przepisy ustawowe oraz postanowienia wiążących Polskę umów międzynarodowych (naruszenie art. 6a u.z.p.p.r. w związku z art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.u.i.ś. oraz art. 7 w związku z art. 6 ust. 4 i 8 Konwencji z Aarhus), a także bez prawidłowego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko (naruszenie art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 pkt 2 lit. b u.u.i.ś oraz art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 1 lit. c Protokołu z Kijowa). Wyznaczony przez wnioskodawcę zakres zaskarżenia – w szczególności powołane wzorce kontroli i sformułowane zarzuty ich naruszenia – wykracza poza ramy przedmiotowo ograniczonej legitymacji Rady Gminy Lubin. Formułując te zarzuty, wnioskodawca występuje bowiem w obronie wolności i praw jednostki, w interesie publicznym, czy też społecznym, a nawet – w zakresie, w jakim zarzuca brak przeprowadzenia postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko – w interesie innych państw. Nie odnosi się natomiast do swoich interesów i kompetencji. Żadna z podniesionych przez wnioskodawcę kwestii nie mieści się więc w pojęciu spraw objętych zakresem działania Rady Gminy Lubin w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. 5. Rada Gminy Lubin zarzuciła również, że zakwestionowana uchwała oraz Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju naruszają art. 47 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie określają, w jakim stopniu Koncepcja będzie stanowiła podstawę sporządzania programów służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Tym samym – zdaniem wnioskodawcy – Koncepcja jest dokumentem niepełnym, który nie wyczerpuje w całości zakresu, do unormowania którego zobowiązuje go przepis upoważniający. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że również odnośnie do tego zarzutu wnioskodawcy nie przysługuje uprawnienie do zainicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Art. 47 ust. 3 u.p.z.p. jest bowiem przepisem upoważniającym Radę Ministrów do wydania uchwały, a więc dokumentu rządowego o charakterze wewnętrznym, i jako taki jest adresowany do Rady Ministrów. Nie kreuje natomiast kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym wniosek o dokonanie kontroli zgodności zakwestionowanej uchwały oraz załącznika do niej z art. 47 ust. 3 u.p.z.p. nie mieści się w zakresie ograniczonej rzeczowo legitymacji, przysługującej Radzie Gminy Lubin w niniejszej sprawie. 6. Spośród wskazanych przez wnioskodawcę, jako wzorce kontroli, przepisów dotyczących trybu przyjmowania Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do jednostek samorządu terytorialnego adresowane są jedynie art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.p.p.r. Przepisy te regulują przebieg konsultacji, w których mają prawo brać udział między innymi jednostki samorządu terytorialnego. Uzasadniając zarzut niezgodności § 1 uchwały oraz Koncepcji z tymi przepisami, Rada Gminy Lubin wskazuje, że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, odpowiedzialne za przeprowadzenie konsultacji, znacznie przekroczyło ustawowy termin do ustosunkowania się do zgłoszonych w nich uwag i wniosków. Raport z konsultacji opublikowano bowiem ponad cztery miesiące po ich zakończeniu. Zdaniem wnioskodawcy argumentacja Ministerstwa, jakoby uchybienie terminowi wynikało z dużej liczby zgłoszonych uwag, nie umniejsza wagi tej wady proceduralnej. W przekonaniu Rady Gminy Lubin Ministerstwo w niewystarczający sposób odniosło się do zgłoszonych w trakcie konsultacji uwag. Ponadto – jak zaznaczył wnioskodawca – projekt zaskarżonej uchwały został skierowany pod obrady Rady Ministrów przed ogłoszeniem raportu z konsultacji społecznych. Rada Ministrów nie miała zatem realnej możliwości zapoznania się z wynikami tych konsultacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tak sformułowane zarzuty są oczywiście bezzasadne. Jak wyraźnie podnosi sam wnioskodawca, wymagane przez art. 6 ust. 1 u.z.p.p.r. konsultacje społeczne, w tym konsultacje z jednostkami samorządu terytorialnego, zostały przeprowadzone, a raport z nich został udostępniony – co prawda już po wniesieniu projektu zaskarżonej uchwały pod obrady Rady Ministrów, ale przed jej uchwaleniem. Członkowie Rady Ministrów mieli więc możliwość zapoznania się z tym raportem przed podjęciem ostatecznej decyzji co do kształtu Koncepcji. W tym kontekście mniejsze znaczenie ma więc zarzucane przez wnioskodawcę formalne uchybienie trzydziestodniowemu terminowi do opublikowania sprawozdania z konsultacji, o którym mowa w art. 6 ust. 4 u.z.p.p.r., wynikające – jak przyznaje sam wnioskodawca – z dużej liczby zgłoszonych podczas konsultacji uwag i wniosków. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 u.z.p.p.r. sformułowany przez wnioskodawcę należało uznać za oczywiście bezzasadny. 7. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji) należy stwierdzić, że choć mógłby on być rozpoznany przez Trybunał w postępowaniu inicjowanym wnioskiem rady gminy, to wnioskodawca niesłusznie powiązał go z zakwestionowaną uchwałą oraz Koncepcją Zagospodarowania Przestrzennego Kraju. Podniesiony przez Radę Gminy Lubin w tym kontekście problem dotyczy bowiem nie tyle treści samej Koncepcji, ile norm nakazujących uwzględnianie tego aktu przy prowadzeniu przez gminę prac planistycznych. Dopiero taki obowiązek może bowiem ingerować w sferę realizacji zadań organów jednostek samorządu terytorialnego. Omawiana kwestia wiąże się więc z normami ustawowymi – w szczególności wynikającymi z art. 9 ust. 2 u.p.z.p. – nie zaś z samą uchwałą i Koncepcją. Zarzut naruszenia art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji przez wskazany we wniosku przedmiot kontroli jest więc oczywiście bezzasadny. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.