Tw 22/11

164/2/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 20 marca 2012 r. Sygn. akt Tw 22/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Mirosław Granat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu Miechowskiego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 13 września 2011 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Powiatu Miechowskiego o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające), „w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza przejęcie długu Skarbu Państwa objętego hipotezą cyt. art. 80 ustawy z 13 października 1998 r. na zasadzie art. 519 kodeksu cywilnego (…) przez inną niż Skarb Państwa osobę prawną”; po drugie, art. 519 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.), „w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza przejęcie długu Skarbu Państwa objętego hipotezą art. 80 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. (…) przez inną niż Skarb Państwa osobę prawną” – z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 9 stycznia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Powiatu Miechowskiego. 2.1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 519 k.c. nie dotyczy kompetencji Rady Powiatu Miechowskiego jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (organu władzy publicznej) i tym samym nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). 2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego występowanie przez Radę Powiatu Miechowskiego w interesie ogólnospołecznym wskazywało na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługiwała wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niedopuszczalność kontroli stosowania zaskarżonych przepisów oraz badania zarzutu zaniechania prawodawczego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 3. W zażaleniu z 23 stycznia 2012 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 2012 r. Rada Powiatu Miechowskiego wniosła „o uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania (…) na rozprawie”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. W zażaleniu wnioskodawca zarzuca „naruszenie art. 191 ust. 1 pkt 3 i [art.] 191 ust. 2 Konstytucji, poprzez opisaną w uzasadnieniu błędną wykładnię tych przepisów, skutkującą przyjęciem, że Radzie Powiatu Miechowskiego nie przysługuje uprawnienie do skierowania będącego przedmiotem sprawy wniosku, co prowadziło także do błędnej wykładni art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym”. 3. Zdaniem wnioskodawcy „całkowicie chybiona jest konkluzja (…), że skoro art. 519 k.c. (…) nie dotyczy kompetencji Rady Powiatu Miechowskiego jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tym samym nie mieści się w zakresie działania wnioskodawcy. Ważąc powyższe Trybunał, w ocenie skarżącego, dokonał nieuprawnionego uproszczenia, utożsamiając przypisany ustawowo zakres kompetencji i zakres działania wnioskodawcy z pojęciem »spraw objętych zakresem działania«”. Rada Powiatu Miechowskiego wyraża przekonanie, że „utożsamiając zakres spraw objętych działaniem z przepisami kompetencyjnymi, Trybunał w sposób nieznajdujący oparcia w normie konstytucyjnej z art. 191 ust. 2 Konstytucji ogranicza zakres przysługującej organom stanowiącym legitymacji czynnej, do wszczynania kontroli konstytucyjnej”. Rada Powiatu Miechowskiego przekonuje, iż „pogląd, że zakres spraw objętych działaniem organu stanowiącego wykracza poza zakres przepisów kompetencyjnych, znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w Postanowieniu z 8 kwietnia 2009 r. Tw 19/08 uznał, że choć Gmina nie ma kompetencji w zakresie opłat eksploatacyjnych (ma rolę bierną) to (…) wpływy z opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 84 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, stanowią źródło dochodów własnych gminy, co uzasadnia legitymację Rady Gminy”. 4. Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy z następujących względów. 5. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w judykaturze Trybunału ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wyznacznikiem przynależności zaskarżonego przepisu do kategorii spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, są przepisy Konstytucji i ustaw wskazujące kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni zwrotu „sprawy objęte zakresem działania”, użytego w treści art. 191 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienie TK z 8 lipca 2008 r., K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113 i powołane tam orzeczenia). Trybunał ustalił, że zwrot „sprawy objęte zakresem działania” typologicznie należy rozumieć bardziej w sposób zbliżony do pojęcia „kompetencje wnioskodawcy” niż ogólnego wskazania „zadania wnioskodawcy” (por. postanowienie TK z 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2). Oznacza to, że nie spełnia wymagań art. 191 ust. 2 Konstytucji wniosek organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego skierowany do Trybunału Konstytucyjnego w jakiejkolwiek sprawie „dotyczącej” tej jednostki lub wspólnoty samorządowej. Mogą to być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami (a więc działania, do których podjęcia wnioskodawca jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu terytorialnego. Nie można ich natomiast utożsamiać ze sprawami należącymi do kompetencji Skarbu Państwa czy odnoszącymi się do uprawnień lub obowiązków innych podmiotów (takich jak samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej). Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie w niniejszej sprawie od utrwalonej linii orzeczniczej. 6. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie zwraca uwagę, że o ile stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu odzwierciedla zasadę utrwaloną w dotychczasowej judykaturze polskiego sądu konstytucyjnego, o tyle stanowisko zajęte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2009 r. (sygn. Tw 19/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 68) stanowi od wspomnianej reguły wyjątek, który – choć usprawiedliwiony specyfiką sprawy o sygn. Tw 19/08 – nie może być, zgodnie z paremią exceptiones non sunt extendendae, odnoszony w drodze analogii do niniejszego postępowania. Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że pomiędzy obiema sprawami występują zasadnicze różnice. 6.1. Rada Powiatu Miechowskiego trafnie zauważa, że w sprawie o sygn. Tw 19/08 „rozstrzygające znaczenie (…) miał (…) fakt, że ustawa rzutuje na prawne uwarunkowanie spraw prowadzonych przez skarżącego”. Rada Powiatu Miechowskiego nie dostrzega jednak, że rada gminy będąca inicjatorem tamtego postępowania powołała w swoim wniosku art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji jako wzorzec kontroli, który świadczył o tym, że domagała się ona zbadania kwestionowanych przepisów w kontekście statusu prawnego jednostki samorządu terytorialnego (udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań; zmiany w zakresie zadań i kompetencji). 6.2. Natomiast w rozpatrywanym wniosku Rada Powiatu Miechowskiego występuje o kontrolę art. 519 k.c. i art. 80 ust. 1 przepisów wprowadzających z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (zasada legalizmu), art. 10 ust. 1 i 2 (zasada trójpodziału władzy), art. 87 ust. 1 Konstytucji (katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa) z pominięciem – co znamienne – przepisów z rozdziału VII Konstytucji. 7. Wnioskodawca podkreśla w zażaleniu, że „przedmiotowy wniosek (…) dotyczy (…) oświadczeń statio fisci Skarbu Państwa w ramach art. 519 k.c. (…) dotyczących długów objętych hipotezą art. 80 przepisów wprowadzających”. Wnioskodawca twierdzi, że „sukcesyjny charakter przejęcia długu sprawia, że gdyby art. 519 k.c. znajdował zastosowanie do długów, które stosownie do hipotezy art. 80 (…) [przepisów wprowadzających] są długami Skarbu Państwa, umożliwiając przejęcie tych długów od Skarbu Państwa przez inną osobę prawną, to na drodze oświadczeń woli wierzyciela, Skarbu Państwa i osoby nabywającej dług doszłoby do niweczenia skutków regulacji ustawowej”. 7.1. Argumentacja Rady Powiatu Miechowskiego odnosi się zatem „do »przejęcia« zobowiązań Skarbu Państwa związanych z działalnością zakładów będących zakładami lub jednostkami budżetowymi przez nowotworzone samodzielne zakłady opieki zdrowotnej w wyniku umowy cywilnej (tzw. zwalniające przejęcie długu)”, nie zaś do „oświadczeń woli statio fisci w ramach czynności prawnej objętej normą art. 519 k.c. (…) które kierowane są do Powiatu jako drugiej strony czynności prawnej przejęcia długu objętego hipotezą cyt. art. 80 przepisów wprowadzających”. 7.2. Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu trafnie ustalił, że w niniejszej sprawie Rada Powiatu Miechowskiego koncentruje się na kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa (nie zaś powiatu) i zagadnieniu zwolnienia się od niej w drodze przejęcia długu „przez inną osobę prawną”, tzn. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, który stanowi podmiot odrębny od powiatu. Skoro zatem będąca przedmiotem wniosku kwestia nie dotyczy bezpośrednio relacji Skarb Państwa – powiat, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że „wniosek składany jest w ramach legitymacji Rady Powiatu opartej na art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji”. 7.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie przychyla się w pełni do przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, zgodnie z którym, po pierwsze, występowanie przez Radę Powiatu Miechowskiego w interesie ogólnospołecznym (w obronie systemu prawa, obywateli, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej) wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), a po drugie, postawiony zarzut odnoszący się do ewentualnego stosowania prawa nie może zostać rozpatrzony przez Trybunał z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. 7.4. Wymaga nadto podkreślenia, że skoro wnioskodawca nie może domagać się „usunięcia takiego zakresu wskazanych przepisów, który jest (…) opisany we wniosku”, gdyż wykraczałoby to poza ograniczoną rzeczowo legitymację Rady Powiatu Miechowskiego w postępowaniu przed Trybunałem, to tym samym nie znajduje uzasadnienia argumentacja opierająca się na twierdzeniu, że wnioskodawcy chodzi rzekomo nie o kontrolę zaniechania prawodawczego, a wyłącznie o wydanie „orzeczenia (…) o charakterze zakresowym”. W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził, że zarzuty zaniechania ustawodawczego nie mogą być przezeń rozpatrywane z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.