Tw 2/14

524/6/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 24 czerwca 2014 r. Sygn. akt Tw 2/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Konfederacji Lewiatan w sprawie zgodności: ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 23 ust. 1-17 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 32, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 23 ust. 18 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; art. 12 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) oraz art. 100c i art. 111c ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3, art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 197 i art. 197a ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.) oraz art. 36 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2 oraz art. 32 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 141 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.) oraz art. 35 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 67 Konstytucji; art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 14 marca 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Konfederacji Lewiatan (dalej też: wnioskodawca) w sprawie zbadania zgodności: po pierwsze – ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717; dalej: ustawa z 2013 r.) z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji; po drugie – art. 23 ust. 1-17 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 32, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po trzecie – art. 23 ust. 18 ustawy z 2013 r. z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji; po czwarte – art. 12 ustawy z 2013 r. oraz art. 100c i art. 111c ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.; dalej: ustawa z 1997 r.) z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3, art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po piąte – art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po szóste – art. 11 ustawy z 2013 r. z art. 2 oraz art. 32 i art. 67 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; po siódme – art. 141 ustawy z 1997 r. oraz art. 35 ustawy z 2013 r. z art. 2, art. 20, art. 21, art. 22, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 67 Konstytucji; po ósme – art. 37 ustawy z 2013 r. z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm jest uzależnione w pierwszej kolejności od spełnienia przesłanki podmiotowej: wnioskodawcą może być tylko jeden z podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 Konstytucji. W przypadku podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji (organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego; ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych; kościoły i inne związki wyznaniowe) równie istotne jest spełnienie przesłanki przedmiotowej. Kwestionowane przez wnioskodawców przepisy muszą dotyczyć mianowicie spraw objętych ich zakresem działania. Tego rodzaju ograniczenie przedmiotowe wynika wprost z art. 191 ust. 2 Konstytucji. 2. Przedmiotem rozpoznawanego wniosku Konfederacja Lewiatan uczyniła całą ustawę z 2013 r., kwestionując tryb prac legislacyjnych nad tym aktem normatywnym. Ponadto, zakwestionowała zgodność z Konstytucją poszczególnych przepisów ustawy z 2013 r. oraz ustawy z 1997 r., dotyczących kolejno: po pierwsze – umorzenia 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka otwartego funduszu emerytalnego, przekazania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgromadzonych przez otwarte fundusze emerytalne aktywów w postaci obligacji i bonów emitowanych przez Skarb Państwa, obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, innych papierów wartościowych opiewających na świadczenia pieniężne, gwarantowanych lub poręczonych przez Skarb Państwa, środków pieniężnych denominowanych w walucie polskiej, a także procedury przekazywania tych środków i ich ewidencjonowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 23 ust. 1-17 ustawy z 2013 r.); po drugie – delegacji dla Rady Ministrów do uregulowania w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu i trybu przekazania przez otwarte fundusze emerytalne do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych aktywów, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy z 2013 r., przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia bezpieczeństwa i terminowego przekazania aktywów (art. 23 ust. 18 ustawy z 2013 r.); po trzecie – umarzania przez otwarty fundusz emerytalny jednostek rozrachunkowych pozostających na rachunku członka otwartego funduszu emerytalnego po poinformowaniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o obowiązku przekazania środków zgromadzonych na rachunku członka otwartego funduszu emerytalnego na fundusz emerytalny Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z ukończeniem przez ubezpieczonych, którzy w dniu wejścia w życie ustawy z 2013 r. byli w wieku niższym o mniej niż 10 lat od wieku emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.), sposobu umarzania tych jednostek rozrachunkowych oraz ich ewidencjonowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 12 ustawy z 2013 r. oraz art. 100c i art. 111c ustawy z 1997 r.); po czwarte – udostępniania informacji o otwartych funduszach emerytalnych i okresowym zakazie reklamy tych funduszy (art. 197 i art. 197a ustawy z 1997 r. oraz art. 36 ustawy z 2013 r.); po piąte – wysokości przekazywanej składki emerytalnej oraz trybu składania przez ubezpieczonych oświadczeń w sprawie dalszego przekazywania części ich składki emerytalnej do otwartego funduszu emerytalnego (art. 11 ustawy z 2013 r.); po szóste – lokowania aktywów przez otwarte fundusze emerytalne (art. 141 ustawy z 1997 r.); po siódme – minimalnej wysokości łącznej lokat aktywów otwartych funduszy emerytalnych w latach 2014-2017 (art. 35 ustawy z 2013 r.); po ósme – terminu wejścia w życie ustawy z 2013 r. (jej art. 37). 3. Ze względu na przedmiot zaskarżenia Trybunał odniósł się do zdolności wnioskowej w niniejszej sprawie Konfederacji Lewiatan jako organizacji pracodawców. 3.1. Uzasadniając swoją legitymację do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie kontroli zakwestionowanych przepisów, Konfederacja Lewiatan podniosła, że regulacje zawarte w ustawie z 2013 r. i ustawie z 1997 r. odnoszą się do sytuacji prawnej pracodawców zrzeszonych w tej organizacji jako płatników składek na ubezpieczenie społeczne pracowników oraz dotyczą relacji pomiędzy pracownikami a pracodawcami. 3.2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał – m.in. w sprawach, w których wnioskodawcą był podmiot inicjujący niniejsze postępowanie (wówczas pn. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan) –że charakter norm konstytucyjnych oraz nadrzędna pozycja ustawy zasadniczej w systemie źródeł prawa uniemożliwiają dokonywanie wykładni terminów konstytucyjnych na podstawie przepisów ustawowych oraz w oparciu o postanowienia statutowe organizacji występującej z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (zob. np.: postanowienia TK z: 20 czerwca 2005 r., Tw 16/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 212; 7 września 2005 r., Tw 28/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 183; 15 listopada 2005 r., Tw 44/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 221 oraz 4 października 2006 r., Tw 58/06, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 164). Pojęcia dotyczące legitymacji wnioskowej podmiotów w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym mają na gruncie ustawy zasadniczej charakter autonomiczny. Ich wykładnia musi się zatem opierać na odpowiednich postanowieniach konstytucyjnych. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania” organizacji pracodawców w rozumieniu konstytucyjnym dotyczy wyłącznie spraw wynikających z aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracownikami a pracodawcami. Trybunał stwierdza, że Konstytucja przyznaje legitymację wnioskową dla ochrony takich interesów organizacji pracodawców, które są związane z zatrudnianiem pracowników, nie może natomiast służyć ochronie innych rodzajów interesów gospodarczych związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w organizacjach pracodawców (zob. postanowienia TK z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6 oraz 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105, a także postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). W analizowanym wniosku Konfederacja Lewiatan kwestionuje szereg przepisów ustawy z 2013 r. oraz ustawy z 1997 r. związanych z systemem zabezpieczenia emerytalnego, a mianowicie dotyczących zasad gromadzenia składek emerytalnych i ich obrotu. Zaskarżone przepisy nie odnoszą się w bezpośredni sposób do sfery zatrudniania pracowników ani nie kształtują wzajemnych relacji pracowników z pracodawcami. Kwestionowane w analizowanym wniosku przepisy kształtują sytuację prawną przyszłych emerytów, czyli osób świadczących obecnie pracę na podstawie różnych tytułów prawnych, podlegających ubezpieczeniu społecznemu w zakresie zabezpieczenia emerytalnego, od których wynagrodzeń odprowadzana jest składka emerytalna. Nie dotyczą natomiast pracodawców, którzy – w myśl art. 16 ust. 1 in fine ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.) – jedynie współfinansują składki pracowników (ubezpieczonych). Zarówno w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z 2013 r., jak i w obecnym stanie prawnym, składka na ubezpieczenie społeczne (w tym emerytalne) dotyczy wyłącznie pracownika (zob. szerzej na temat charakteru składek na ubezpieczenie społeczne: wyrok TK z 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 2001, poz. 1, poz. 4; wyrok SN z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II UK 12/08, OSP z 2009 r., nr 6, poz. 62; wyrok pełnego składu TK z 15 lipca 2013 r., K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76). Przepisy zawarte w ustawie z 2013 r. oraz ustawie z 1997 r. nie wpływają na dotychczasowe współfinansowanie składek emerytalnych przez pracodawców, a dotyczą jedynie sposobu gromadzenia tych składek oraz wypłaty ubezpieczonym świadczeń emerytalnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacje zawarte w ustawie z 2013 r. i ustawie z 1997 r. nie należą do spraw objętych zakresem działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji. Podmioty te nie są bowiem uprawnione do kwestionowania wszelkich aktów normatywnych odnoszących się do zmiany sytuacji prawnej pracowników. Do zakresu zadań organizacji pracodawców istotnych w kontekście powołanych przepisów konstytucyjnych należą wyłącznie sprawy związane z sytuacją prawną jej członków występujących w charakterze pracodawców w relacjach z pracownikami (zob. przywołane postanowienie pełnego składu TK w sprawie Tw 74/02). 3.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że argumentacja przedstawiona w analizowanym wniosku jest nieprawidłowa. Co prawda, należy zgodzić się z wnioskodawcą, że zakres działania organizacji pracodawców wyznaczają głównie przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: u.o.p.) oraz odpowiednie postanowienia statutu takiej organizacji. Akty te stwarzają podstawy dla podejmowania wielu działań mających na celu ochronę praw i reprezentowanie interesów organizacji pracodawców, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec organów władzy publicznej i innych podmiotów. Realizacja tych zadań może odbywać się w różnych formach, w tym także przez występowanie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba jednak podkreślić, że granice tego ostatniego uprawnienia są ściśle wyznaczone przez odpowiednie normy konstytucyjne, których wykładni dokonał Trybunał Konstytucyjny. Zakres działania organizacji pracodawców, w tym Konfederacji Lewiatan, wyznaczony przez odpowiednie przepisy u.o.p. oraz statutu tejże organizacji nie jest zatem tożsamy z tym zakresem, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Nie każda sprawa, wskazana m.in. w art. 5 u.o.p., będzie mogła zostać zaliczona do katalogu spraw objętych zakresem działania organizacji pracodawców w rozumieniu konstytucyjnym. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy istnieją zatem ograniczenia przedmiotowe, dotyczące charakteru zadań Konfederacji Lewiatan, które mogą być realizowane poprzez występowanie z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Ograniczenia te są wyznaczone przez przesłanki, których znaczenie wielokrotnie wyjaśniał Trybunał w swoim orzecznictwie. 3.4. Mając na względzie powyższe ustalenia, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane w niniejszej sprawie przepisy nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stanowi to przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Konfederacji Lewiatan ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o TK). 4. Trybunał odniósł się ponadto do sformułowanego przez wnioskodawcę zarzutu nieprawidłowego trybu uchwalenia ustawy z 2013 r. 4.1. Konfederacja Lewiatan podnosi, że procedura prac legislacyjnych nad projektem ustawy z 2013 r. naruszyła art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Chodzi tu o zbyt krótki – zdaniem wnioskodawcy – termin przewidziany na konsultacje społeczne, nierozpatrzenie części poprawek poselskich na etapie prac w Sejmie oraz przyjęcie ustawy bez poprawek przez Senat. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego (niekonstytucyjności formalnej) opiera się na wskazaniu reguł, którymi powinien się kierować organ stanowiący akt, i wykazaniu, że reguły te zostały złamane. Trybunał w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał swoistość kontroli trybu stanowienia aktu normatywnego (zob. np. wyroki TK z: 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK ZU nr 10/2007, poz. 129; 30 czerwca 2009 r., P 45/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 88 oraz 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Swoistość ta wywiera wpływ na legitymację wnioskodawców, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Legitymacja ta ma także i tutaj charakter ograniczony, wyznaczony przez art. 191 ust. 2 Konstytucji. Należy zatem ustalić zakres spraw dotyczących wnioskodawcy w związku z jego udziałem w trybie stanowienia aktów normatywnych. Znaczenie zwrotu „spraw objętych ich zakresem działania” w odniesieniu do kontroli dochowania trybu tworzenia aktów normatywnych należy ustalać na podstawie przepisów, które wyznaczają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją wnioskową w procesie stanowienia prawa. Innymi słowy, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych elementów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją wnioskową. Wnioskodawca taki może kwestionować naruszenie przyznanych mu uprawnień, np. opiniodawczych, przez organy stanowiące prawo. Nie może natomiast stawiać zarzutów wykraczających poza ten zakres, tzn. podnosić zarzutów związanych z elementami procesu legislacyjnego, w którym nie bierze udziału. Ten ostatni aspekt inicjowania kontroli norm zastrzeżony jest dla podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Taka wykładnia jest zgodna z ratio legis art. 191 ust. 2 Konstytucji, gdyż daje wnioskodawcom z ograniczoną legitymacją instrument procesowy ochrony ich uprawnień w procesie stanowienia prawa (zob. postanowienie TK z 13 grudnia 2011 r., Tw 4/11, niepubl.). Wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 42 ustawy o TK wskazuje, że zarzuty sformułowane we wniosku Konfederacji Lewiatan należy uznać za niedopuszczalne. Przede wszystkim we wniosku nie wskazano wzorców konstytucyjnych, które zawierałyby normy adresowane do pracodawców i określające ich sytuację prawną. Wzorcami takimi nie są art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy z 2013 r. wykraczają poza legitymację procesową wnioskodawcy. Nie mieści się w ramach uprawnień określonych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólne kwestionowanie przez Konfederację Lewiatan elementów postępowania ustawodawczego w Sejmie czy Senacie. Nie jest to bowiem sprawa objęta zakresem działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu zbyt krótkiego – zdaniem wnioskodawcy – terminu konsultacji społecznych nad projektem ustawy z 2013 r. Trybunał zwraca uwagę na to, że Konfederacja Lewiatan nie wykazała, że w toku konsultacji społecznych została pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie projektowanych regulacji na zasadzie art. 16 i art. 162 u.o.p., a także że organy stanowiące prawo nie respektowały jej uprawnień. Z powyższych względów należało postanowić jak w sentencji.