Tw 18/12

475/6/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 21 listopada 2012 r. Sygn. akt Tw 18/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca Piotr Tuleja – sprawozdawca Marek Zubik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pośredników Otwartych Funduszy Emerytalnych, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 2 kwietnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pośredników Otwartych Funduszy Emerytalnych (dalej: Stowarzyszenie) o zbadanie zgodności art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 189, ze zm.; dalej: ustawa o funduszach) z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 6 czerwca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). 2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że doręczonej przez Stowarzyszenie uchwały nr 1/02/2012 z 29 lutego 2012 r., nie można uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału 2 kwietnia 2012 r. ze względu na niesprecyzowanie w niej przedmiotu ani wzorców kontroli. 2.2. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wniosek w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzuje przedmiot i wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. 2.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Stowarzyszeniu nie można było przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 2.4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionowane przepisy oraz powołane wzorce kontroli są związane z ochroną działalności gospodarczej prowadzonej przez członków Stowarzyszenia, a tym samym stanowią zakres zaskarżenia wykraczający poza granice przysługującej organizacjom zawodowym legitymacji w postępowaniu o zbadanie hierarchicznej zgodności norm (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. W zażaleniu z 18 czerwca 2012 r. wnioskodawca wnosi o „uchylenie zaskarżonego postanowienia”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Stowarzyszenie zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: po pierwsze, art. 36 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o TK oraz w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zw. z art. 20 ustawy o TK, „poprzez błędne uznanie, iż niewskazanie w treści uchwały Walnego Zebrania Członków (…) skonkretyzowanych zarzutów niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, przesądza o wadliwości podjętej uchwały, która to wadliwość nie podlega nawet uzupełnieniu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK”; po drugie, art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) „wskutek dokonania nienależytej wykładni oświadczenia woli złożonego przez Walne Zebranie Członków (…) w treści uchwały z dnia 29 lutego 2012 r., oraz oświadczenia woli złożonego przez Zarząd Stowarzyszenia w treści udzielonego pełnomocnictwa na rzecz radcy prawnego, tj. z zupełnym pominięciem okoliczności, w których oświadczenie woli zostało złożone”, po trzecie, art. 31 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o TK w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy o TK „poprzez nieprawidłowe uznanie, wskutek braków w wszechstronnym rozważeniu zgromadzonych w sprawie dokumentów, iż wniosek złożony przez wnioskodawcę nie stanowi pisma skutecznie wszczynającego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym”; po czwarte, art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy o TK „poprzez błędne uznanie, że złożenie wniosku, konkretyzującego i stanowiącego rozwinięcie uchwały z dnia 29 lutego 2012 r. (…) pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, jako sporządzonego i podpisanego przez pełnomocnika działającego poza granicami udzielonego pełnomocnictwa”. 2.1. Wnioskodawca wychodzi z założenia, że „treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że dla uznania uchwały, na podstawie której dochodzi do złożenia wniosku o wszczęcie kontroli abstrakcyjnej przepisów prawa przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej, za skuteczną, winna ona wskazywać kwestionowany przepis, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej. Jednakże brak jest wskazania, na jakiej podstawie orzekający dochodzi do przedstawionych wniosków”. Ustosunkowując się do przywołanych zarzutów, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wszczęcie postępowania w sprawie hierarchicznej zgodności norm następuje na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). Na wnioskodawcy ciąży obowiązek, po pierwsze, udowodnienia, który z jego organów jest legitymowany do wnoszenia o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, po drugie, wykazania, że złożony wniosek pochodzi od organu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (art. 32 ust. 2 in principio ustawy o TK). Służy temu dołączenie do wniosku odpisu uchwały, w której legitymowany organ wyraża – w sposób niepozostawiający wątpliwości – wolę wyeliminowania określonego przepisu z powodu zarzucanej niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (zakres zaskarżenia). Dla Trybunału nie ulega kwestii, że jeżeli uchwała nr 1/02/2012 z 29 lutego 2012 r. odnosi się do „przepisów ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych”, to tym samym nie określa, który przepis ma zostać usunięty z porządku prawnego, i w konsekwencji pozostawia tę kwestię nierozstrzygniętą. Ponadto, powołana uchwała dotyczy wniosku „o stwierdzenie zgodności z Konstytucją”, co oznacza, że nie precyzuje, które postanowienia ustawy zasadniczej mają stanowić wzorce kontroli. Stowarzyszenie przyznaje, że „sformułowanie konkretnych zarzutów w kontekście naruszenia ustawy zasadniczej pozostawiono ustanowionemu przez Zarząd Stowarzyszenia pełnomocnikowi”. Okoliczność, że „przepisy regulujące działalność organizacji zawodowych, tu Stowarzyszenia, czy Statut Stowarzyszenia, nie zawierają regulacji w przedmiocie minimalnych wymogów uchwały właściwego organu, na podstawie której możliwe byłoby zainicjowanie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym” (ograniczają się zwykle do trybu podejmowania uchwał, nie zaś ich treści), nie zmienia zasady, że uchwała w sprawie hierarchicznej kontroli przepisów musi być tak sformułowana, ażeby nie było wątpliwości co do tego, że wniosek został sporządzony na jej podstawie i w jej wykonaniu, a tym samym może zostać uznany za pochodzący od podmiotu uprawnionego (art. 32 ust. 2 in principio ustawy o TK). Oznacza to, że uchwała i wniosek muszą jednakowo precyzyjnie określać zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce kontroli). 2.2. Abstrahując od tego, że przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym jego art. 233 § 1, stosuje się do postępowania przed Trybunałem, po pierwsze, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o TK, po drugie – odpowiednio, nie zaś wprost (art. 20 ustawy o TK), Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie odmawia wiarygodności – doręczonemu dopiero na etapie zażalenia (stąd niemogącemu podlegać ocenie Trybunału orzekającego w składzie jednoosobowym) – protokołowi z Walnego Zebrania z 29 lutego 2012 r. (nota bene pozbawionemu listy obecności). Z protokołu wynika, iż „przyjęto, że należy wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (…) o stwierdzenie, że art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r., jest niezgodny z treścią art. 2, art. 20, art. 22, oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zebrani jednogłośnie podjęli uchwałę 1/2012 (treści uchwały stanowi załącznik do protokołu) o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie omówionym w poprzedniej części niniejszego posiedzenia”. Dokonując analizy protokołu, Trybunał Konstytucyjny czyni zadość przesłankom określonym w art. 65 § 1 k.c. dotyczącym okoliczności, w których zostało złożone oświadczenie woli. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że treść protokołu nie znalazła potwierdzenia w treści samej uchwały nr 1/02/2012 r., w której ani przedmiot, ani wzorce kontroli nie zostały skonkretyzowane. Wobec powyższego Trybunał uznaje, że jedynym przekonującym dowodem świadczącym o treści oświadczenia woli Walnego Zebrania w sprawie wystąpienia z wnioskiem jest uchwała tego organu z 29 lutego 2012 r., nie zaś – jak uważa wnioskodawca – akty pochodzące od innych podmiotów (np. pełnomocnictwo udzielone przez Zarząd czy korespondencja członków Stowarzyszenia). Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega okoliczności stojących na przeszkodzie zleceniu profesjonalnemu pełnomocnikowi przygotowania projektu uchwały konkretyzującej przedmiot i wzorce kontroli w taki sposób, ażeby sporządzony na jej podstawie wniosek, złożony następnie do sądu konstytucyjnego, mógł wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania w sprawie zbadania hierarchicznej zgodności przepisów. Kwestia to ma zasadnicze znaczenie, gdyż wadliwość uchwały w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienia z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209 oraz 23 lutego 2009 r., Tw 4/09, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 74). Nie ulega bowiem wątpliwości, że jej „uzupełnienie” o przedmiot i wzorce kontroli (skonkretyzowany zakres zaskarżenia) mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze nowej uchwały, która – jako następcza w stosunku do złożonego w Trybunale (będącego w rozpoznaniu wstępnym) wniosku – nie mogłaby, co oczywiste, stanowić podstawy jego sporządzenia. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podkreśla także, że zadaniem sądu konstytucyjnego nie jest konstruowanie przedmiotu zaskarżenia w zastępstwie organu występującego o hierarchiczną kontrolę norm. W konsekwencji, nie należy do Trybunału ustalanie, czy i które przepisy ustawy o funduszach wywołują kwestionowany przez wnioskodawcę skutek równoznaczny, jego zdaniem, „z likwidacją zawodu akwizytora na rzecz OFE”. W zaskarżonym postanowieniu trafnie zatem podkreślono, że jeżeli uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że sam wnioskodawca potwierdza w zażaleniu, że „sporządzenie, podpisanie i wniesienie wniosku Stowarzyszenia przez (…) pełnomocnika stanowiło (…) konkretyzację i rozwinięcie woli Stowarzyszenia”. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że tylko ogólnokrajowa władza organizacji zawodowej jest uprawniona do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że uchwała o wystąpieniu do sądu konstytucyjnego jest oświadczeniem władzy organizacji zawodowej stanowiącym wyraz woli poddania kontroli zgodności określonego przepisu z precyzyjnie wskazanym wzorcem kontroli. Natomiast wniosek to forma, w jakiej dochodzi do skutku realizacja wyrażonej w uchwale woli. Podmiot zobowiązany lub upoważniony do jej wykonania nie może, co oczywiste, jej zmienić ani modyfikować jej zakresu (rozszerzać czy precyzować). Nie ulega wątpliwości, że gdyby Walne Zebranie miało zamiar sprecyzować zakres zaskarżenia, uczyniłoby to w uchwale z 29 lutego 2012 r. W zastępstwie tego organu nie może tego uczynić inny podmiot (np. profesjonalny pełnomocnik). Trybunał trafnie zatem uznał, że w następstwie przedstawionego sposobu działania, którego akceptacja oznaczałaby przyznanie prawa decydowania o zakresie zaskarżenia podmiotowi innemu niż wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji i art. 32 ust. 2 in principio ustawy o TK, nie doszło do skutecznego złożenia przez Walne Zebranie oświadczenia woli w kwestii zainicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności przepisów. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że skoro w doręczonej uchwale Walne Zebranie Członków nie wskazało ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, to sporządzony na jej podstawie wniosek musiał zostać uznany za pochodzący od podmiotu innego niż uprawniony. Okoliczności powyższe w pełni uzasadniły zatem odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 3. Stowarzyszenie zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy o TK „poprzez błędne uznanie, że (…) Stowarzyszenie (…) nie posiada ogólnokrajowego charakteru, mimo wskazania już w nazwie Stowarzyszenia, wraz ze wskazaniem na zakaz tworzenia jednostek terenowych, oraz postanowienia treści Statutu, iż terenem działania Stowarzyszenia jest cały obszar Rzeczypospolitej Polskiej, że taki właśnie posiada charakter organizacja występująca z wnioskiem w niniejszej sprawie. Odmowa przyznania ogólnokrajowego charakteru organizacji wnioskodawcy doprowadziła do błędnego przyjęcia, iż wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie kontroli abstrakcyjnej zakwestionowanych norm”. W odniesieniu do przywołanej argumentacji, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę w zaskarżonym postanowieniu, że kontroli legitymacji Stowarzyszenia, które uznaje się za „ogólnopolską organizację zawodową”, nie można ograniczyć jedynie do odczytania jego nazwy, czy też wywiedzenia ogólnokrajowego charakteru ze względu na statutowo określony terytorialny zakres działania, obejmujący obszar Rzeczypospolitej Polskiej (§ 3 ust. 1). Należy przy tym dodać, że powyższe stwierdzenie nie odzwierciedla li tylko poglądu, który pojawił się w jednej odosobnionej sprawie, ale jest zgodne ze stanowiskiem utrwalonym w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia TK z 1 września 2008 r., Tw 13/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 5 oraz 7 stycznia 2009 r., Tw 13/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 6). Biorąc powyższe pod uwagę, nie ma wątpliwości co do tego, że Stowarzyszenie nie jest ogólnokrajową organizacją zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a zatem Walne Zebranie nie mogło zostać uznane za ogólnokrajową władzę takiej organizacji. 4. Stowarzyszenie zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji oraz w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 20 ustawy o TK „poprzez błędne uznanie, iż działania ogólnokrajowych władz organizacji zawodowej, jaką jest (…) Stowarzyszenie (…), polegające na zaskarżeniu przepisów eliminujących jakiekolwiek uprawnienia do wykonywania dotychczasowego zawodu akwizytora otwartych funduszy emerytalnych nie stanowiły realizacji prawa do ochrony interesów zawodowych, podczas gdy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego złożony wniosek zmierza wyłącznie do ochrony działalności gospodarczej prowadzonej przez członków Stowarzyszenia”. Wnioskodawca przekonuje, że „zasadniczym celem wniosku wniesionego przez Stowarzyszenie było zakwestionowanie zupełnego wyeliminowania przez ustawodawcę możliwości wykonywania zawodu pośrednika (akwizytora) na rzecz otwartych funduszy emerytalnych, natomiast wskazywana przez Trybunał ochrona interesów gospodarczych związanych z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w organizacji inicjującej rozpoznanie wstępne, stanowi wyłącznie dalszy skutek podjętych działań”. Trybunał Konstytucyjny nie podziela przytoczonego stanowiska z następujących względów. Skoro wystąpienie do Trybunału podyktowane było kwestią „wyeliminowania możliwości świadczenia usług akwizycyjnych na rzecz otwartych funduszy emerytalnych w jakiejkolwiek formie” i w ocenie wnioskodawcy „wskutek zakwestionowanego przepisu doszło do naruszenia art. 2, 20, 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji”, nie zaś wzorca kontroli, który mógłby zostać uznany za adekwatny z punktu widzenia wolności wyboru i wykonywania zawodu, to tym samym wnioskodawca nie przekonał Trybunału, że „Stowarzyszenie inicjując niniejsze postępowanie występuje [poza ochroną interesów gospodarczych] w obronie istnienia zawodu”. Wymaga nadto podkreślenia, że wnioskodawca przyznaje, iż działa „nie tylko w interesie członków Stowarzyszenia, ale i innych akwizytorów (pośredników) otwartych funduszy emerytalnych niebędących członkami Stowarzyszenia, oraz jednocześnie klientów otwartych funduszy emerytalnych pozostawionych od dnia 1 stycznia 2012 r. bez pomocy w kwestiach związanych z członkostwem w otwartych funduszach emerytalnych”, a zatem zmierza do ochrony interesu ogólnospołecznego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie potwierdza, że ustalony przez Stowarzyszenie zakres zaskarżenia wykracza poza granice przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych ograniczonej rzeczowo zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Z powyższych względów należało odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.