Tw 18/09

355/5/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 4 września 2009 r. Sygn. akt Tw 18/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności: 1) preambuły ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) z art. 10, art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.); 2) art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 3) art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) z art. 2, art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.); 4) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145) z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. UZASADNIENIE W dniu 4 czerwca 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Głównego (dalej: ZG) Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: NSZZP) o zbadanie zgodności: po pierwsze, preambuły ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 10, art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja); po drugie, art. 13a ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) z art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji; po trzecie, art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 2, art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 14 Konwencji, art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji; po czwarte, art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: doręczenie oryginału i 4 (czterech) odpisów decyzji nr 10/V/2009 Prezydium ZG NSZZP; doręczenie wyciągu z protokołu (wraz z listą obecności) pozwalającego stwierdzić, że powołana decyzja została podjęta zgodnie ze statutem NSZZP (dalej: statut); doręczenie wyciągu z protokołu (wraz z listą obecności) pozwalającego stwierdzić, że uchwała nr 19/V/2009 ZG NSZZP z 2 kwietnia 2009 r. została podjęta zgodnie ze statutem; wskazanie pełnomocnika umocowanego do sporządzenia i podpisania, w imieniu ZG NSZZP, wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 4 czerwca 2009 r. W piśmie z 29 lipca 2009 r. ZG NSZZP odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach (decyzjach). Tryb podjęcia uchwały (decyzji) regulują właściwe przepisy (np. statut), zaś treść podjętej uchwały (decyzji) zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała (decyzja) ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (por. postanowienie TK z 21 listopada 2007 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 46). Trybunał Konstytucyjny wszczyna postępowanie na podstawie wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu. Wniosek taki spełnia dwojaką funkcję. Po pierwsze, inicjuje postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a przynajmniej, w przypadku wniosku pochodzącego od podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzw. wstępne rozpoznanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o TK. Po drugie, wyznacza granice orzekania (art. 66 ustawy o TK). Wymagania formalne, jakie musi spełniać wniosek, określa art. 32 ustawy o TK, a w zakresie w nim nieuregulowanym – przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 20 ustawy o TK). W konsekwencji wniosek powinien zawierać: wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny; określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części; uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Kwestia, czy wniosek odpowiada wymaganiom ustawowym i czy pochodzi od uprawnionego podmiotu, podlega badaniu w postępowaniu przed Trybunałem już w fazie wstępnego rozpoznania (art. 36 ust. 1 ustawy o TK). Dla ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały (decyzji) uprawnionego organu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku odpisu uchwały (decyzji) tego organu. Treść uchwały (decyzji) i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego wyższego rzędu (wzorzec kontroli). Uchwała (decyzja) może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika), zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go w Trybunale Konstytucyjnym oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały (decyzji) konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały (decyzji) podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK, za pismo skutecznie wszczynające postępowanie przed Trybunałem. 2. ZG NSZZP podjął 2 kwietnia 2009 r. uchwałę nr 19/V/2009 w sprawie skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z treścią uchwały „Zarząd Główny NSZZP zatwierdza decyzję nr 10/V/2009 Prezydium ZG NSZZP i postanawia skierować do Trybunału Konstytucyjnego w Warszawie wniosek”. Zgodnie z treścią zatwierdzanej decyzji, „Prezydium ZG NSZZ Policjantów przedstawia Zarządowi Głównemu projekt uchwały w celu skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku w sprawie niezgodności z Konstytucją RP zmiany ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (…). Jednocześnie Prezydium ZG NSZZ Policjantów upoważnia przewodniczącego (…) i wiceprzewodniczącego (…) do podpisania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego”. Co istotne, „projekt uchwały”, o którym mowa w tej decyzji, nie stanowi jej integralnej części, nie został także do niej załączony. 2.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zgodnie z § 28 ust. 2 statutu NSZZP, „Prezydium wykonuje czynności należące do zakresu działania ZG wymienione w § 27 ust. 4 lit. a”, tzn. odnoszące się do „reprezentowania Związku wobec władz i organów administracji rządowej i gospodarczej, a także innych organizacji i instytucji”. Tym samym kompetencje w tym zakresie zostały podzielone pomiędzy ZG a Prezydium. Decyzję w sprawie „reprezentowania Związku wobec (…) instytucji” podejmuje Prezydium (§ 28 ust. 3 statutu). ZG tę decyzję jedynie zatwierdza (§ 28 ust. 4 statutu) lub jej nie zatwierdza, czyli ją uchyla (§ 28 ust. 4 statutu). ZG nie ma zatem kompetencji do zmiany decyzji podjętej przez Prezydium. Tym bardziej nie jest uprawniony do podjęcia decyzji w zastępstwie Prezydium. 2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w powołanej decyzji Prezydium nie skonkretyzowano przedmiotu kontroli, tzn. nie określono, którym przepisom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy lub ustawy zmieniającej wnioskodawca stawia zarzut niezgodności. Ponadto, w decyzji tej nie skonkretyzowano wzorców kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana ustawa jest niezgodna. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Prezydium ZG NSZZP decyzji, która nie precyzuje ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem decyzja, podejmowana lub zatwierdzana przez podmiot, który utożsamia się z podmiotem konstytucyjnie legitymowanym do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4), nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość decyzji stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie, po pierwsze, przedmiotu kontroli, tzn. wskazanie preambuły i art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 13a ust. 6 i art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, po drugie zaś – wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 10, art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 Konwencji; art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji; art. 2, art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji oraz art. 14 Konwencji; art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji, nastąpiło w uchwale ZG NSZZP nr 19/V/2009 z 2 kwietnia 2009 r. Skoro ZG jest uprawniony na mocy statutu jedynie do zatwierdzenia decyzji Prezydium w sprawie „reprezentowania Związku wobec (…) instytucji”, nie jest uprawniony do jej podjęcia w zastępstwie tego organu. ZG nie posiada tym samym kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść decyzji przezeń zatwierdzanej. Należy zatem stwierdzić, że uchwała ZG NSZZP nr 19/V/2009 z 2 kwietnia 2009 r. w zakresie, w jakim samoistnie określa przedmiot oraz wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Uchwały tej nie można tym samym uznać za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 4 czerwca 2009 r. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ZG NSZZP. Pomijając fakt, że powołanej uchwały ZG NSZZP nie można uznać za podstawę prawną wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego w rozpatrywanej sprawie, należy stwierdzić, że brak jest w tej uchwale wskazania podmiotu uprawnionego do jej wykonania. Tym samym brak jest w uchwale upoważnienia dla przewodniczącego i wiceprzewodniczącego ZG NSZZP do umocowania innego podmiotu „do sporządzenia i podpisania wniosku”. Mimo to, pełnomocnictwem z 28 lipca 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r., ZG NSZZP umocował „radcę prawnego (…) powołanego uchwałą nr 27/V/2009 r. (…) z 7 maja 2009 r., do sporządzenia i podpisania, w imieniu Zarządu Głównego NSZZ Policjantów, wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego”. Jak wynika z treści (i daty), przedmiotowe pełnomocnictwo zostało udzielone po złożeniu wniosku do Trybunału. Na etapie rozpoznania wstępnego, a zatem po wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie ma, co oczywiste, możliwości podpisania przez pełnomocnika złożonego wniosku. Ponadto, pełnomocnictwo zostało udzielone do „sporządzenia i podpisania (…) wniosku (…) o stwierdzenie zgodności z przepisami Konstytucji RP wskazanych poniżej przepisów ustawy”. Wbrew powyższemu oświadczeniu, w pełnomocnictwie brak jest precyzyjnego określenia zakresu zaskarżenia. 2.4. Trybunał Konstytucyjny ustalił również, że skonkretyzowanie przedmiotu i wzorców kontroli (tzn. wskazanie zakresu zaskarżenia tożsamego z tym, który został określony w uchwale ZG NSZZP nr 19/V/2009 z 2 kwietnia 2009 r.), nastąpiło we wniosku podpisanym przez przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego ZG NSZZP i złożonym do Trybunału 4 czerwca 2009 r. W rozpatrywanej sprawie do podpisania wniosku upoważnieni zostali – przez Prezydium w decyzji nr 10/V/2009 – przewodniczący i wiceprzewodniczący ZG NSZZP. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podmiot podpisujący lub sporządzający wniosek, w szczególności pełnomocnik wnioskodawcy, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść decyzji lub uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa przedmiot oraz wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi ZG NSZZP. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.