Tw 17/09

221/4/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 28 lipca 2009 r. Sygn. akt Tw 17/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Mazurkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Izby Ubezpieczeń o zbadanie zgodności: art. 130a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) z art. 9, art. 32 w zw. z art. 2 oraz art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 2 czerwca 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Izby Ubezpieczeń (dalej: PIU lub izba) o zbadanie zgodności: art. 130a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej: prawo o ruchu drogowym) z art. 9, art. 32 w zw. z art. 2 oraz art. 83 Konstytucji. PIU wnosi o stwierdzenie, że art. 130a ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym jest niezgodny: po pierwsze, z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 83 Konstytucji „w zakresie, w jakim wprowadza nierówność pomiędzy tymi, którzy dopełniają obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, a osobami poruszającymi się pojazdami bez dopełnienia tego obowiązku, narażając innych uczestników ruchu drogowego na szkody, które, wobec braku ubezpieczenia, nie mogą zostać zrekompensowane z ich obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oraz w zakresie, w jakim zmniejsza sankcje za nieprzestrzeganie przepisów”; po drugie – z art. 9 Konstytucji w zakresie, w jakim narusza art. 3 dyrektywy Rady 72/166/EWG z 24 kwietnia 1972 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z ruchem pojazdów mechanicznych i egzekwowania obowiązku ubezpieczenia od takiej odpowiedzialności (Dz. Urz. UE L 103 z 2.02.1972; dalej: dyrektywa Rady w sprawie ubezpieczeń komunikacyjnych), „poprzez fakt, iż pozbawia Rzeczpospolitą Polską środków zapewniających, by odpowiedzialność cywilna odnosząca się do ruchu pojazdów była objęta ubezpieczeniem obowiązkowym”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej – wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej – kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). W myśl art. 36 ustawy o TK wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego w celu wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia, spowodowanej brakiem legitymacji do złożenia wniosku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Tym samym procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także – a nawet przede wszystkim – kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zaliczenie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście potwierdzają związek między zakresem działania danego podmiotu a zaskarżoną regulacją. Ponadto, wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek skutkuje nadaniem wnioskowi dalszego biegu. 2. Wnioskodawca twierdzi, że „PIU jest organizacją ubezpieczeniowego samorządu gospodarczego, reprezentującą krajowe i zagraniczne zakłady ubezpieczeń wykonujące działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. (…) celem PIU wynikającym z ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (…) jest działanie na rzecz rozwiązywania problemów rynku ubezpieczeń w Rzeczypospolitej Polskiej”. Wobec powyższego, wnioskodawca uznaje, że „PIU reprezentuje ogólnokrajowe władze organizacji zawodowej, a tym samym jest legitymowana na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji (…)”. 2.1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał rozumienie zwrotu „organizacja zawodowa”, użytego w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (zob. postanowienia z: 8 stycznia 2002 r., T 64/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 58; 26 marca 2003 r., Tw 60/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 10; 8 grudnia 2004 r., Tw 43/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 275; 8 września 2005 r., Tw 34/05, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 187; 6 grudnia 2006 r., Tw 55/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 257). W świetle powołanych wyżej orzeczeń „organizacja zawodowa” powinna spełniać łącznie trzy kryteria: podmiotowe, polegające na tym, że zrzesza ona osoby fizyczne; przedmiotowe, związane z tym, że członkowie danej organizacji stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód; funkcjonalne, zgodnie z którym podstawowym celem i funkcją takiej organizacji jest reprezentowanie interesów całej grupy zawodowej. 2.2. Rozpatrując niniejszą sprawę, Trybunał Konstytucyjny ustalił, po pierwsze, że PIU nie zrzesza osób fizycznych, bowiem jej członkami są zakłady ubezpieczeń, tzn. podmioty mogące wykonywać działalność wyłącznie w formie spółki akcyjnej albo towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych (art. 216 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, Dz. U. z 2003 r. Nr 124, poz. 1151). Wnioskodawca nie spełnia tym samym kryterium podmiotowego, pozwalającego uznać go za „organizację zawodową”. Trybunał Konstytucyjny ustalił, po drugie, że członkowie PIU mający status osób prawnych nie mogą, co oczywiste, wykonywać zawodu. Nabycie uprawnień zawodowych jest zdolnością cechującą wyłącznie osoby fizyczne. W konsekwencji wnioskodawca nie spełnia kryterium przedmiotowego pozwalającego uznać go za „organizację zawodową”. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, po trzecie, że skoro członkowie PIU nie wykonują zawodu, to nie tworzą – jako całość – grupy zawodowej, której interesy (związane z wykonywaniem danej profesji) miałby w niniejszej sprawie reprezentować wnioskodawca. Stąd PIU nie spełnia również kryterium funkcjonalnego, pozwalającego uznać ją za „organizację zawodową”. W tym stanie rzeczy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że PIU nie jest organizacją zawodową, a jej organów nie można uznać za ogólnokrajowe władze organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym PIU nie posiada legitymacji do złożenia wniosku w trybie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przyznanie ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem w sprawach należących do zakresu ich działania (ograniczona zdolność wnioskowa – art. 191 ust. 2 Konstytucji), nie implikuje bynajmniej analogicznego uprawnienia po stronie organów innego rodzaju samorządów (art. 17 ust. 2 Konstytucji), w szczególności – samorządu gospodarczego, o którym mowa również w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Mimo podobieństwa nazwy, konstytucyjny status tych samorządów nie jest tożsamy. Konstytucja wyraźnie rozróżnia wolność wykonywania zawodu i wolność podejmowania działalności gospodarczej (art. 17 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji). Ochrona interesów zawodowych i ochrona interesów gospodarczych odbywa się na różnych płaszczyznach (por. postanowienie TK z 8 lutego 2006 r., Tw 55/05, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 256). Gdyby ustrojodawca miał zamiar objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby z pewnością takie uprawnienie organizacjom (np. izbom gospodarczym) powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (por. postanowienie TK z 7 lipca 2003 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 1). 4. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, zgodnie z którym intencją ustrojodawcy było przyznanie, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które odznaczają się pewnymi wspólnymi cechami. Trybunał wskazał, że są to odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienie pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). 4.1. W niniejszej sprawie PIU zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pozycji podmiotu, który – jak wskazano we wniosku – „reprezentuje ogólnokrajowe władze organizacji zawodowej”. Oceniając wniosek w aspekcie przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 130a ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym w brzmieniu: „pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c” – co oczywiste – nie dotyczy wykonywania zawodu w rozumieniu wyżej przedstawionym. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego przepisu pozwala stwierdzić, że jego adresatem są jednostki wyznaczone przez starostów do usuwania z drogi pojazdów (art. 130a ust. 5a prawa o ruchu drogowym). Od strony przedmiotowej przepis ten nakłada na adresata obowiązek usunięcia z drogi pojazdu na koszt właściciela w przypadku, ogólnie rzecz ujmując, nieokazania przez kierującego polisy ubezpieczenia OC, jeżeli pojazd jest zarejestrowany w kraju niebędącym państwem członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacją Szwajcarską lub państwem członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). 4.2. Zdaniem PIU, treść kwestionowanego przepisu ma wpływ na prowadzenie działalności gospodarczej przez zakłady ubezpieczeń, bowiem w odniesieniu do kierujących pojazdami zarejestrowanymi w pozostałych państwach, w tym w Polsce, „zniesienie obowiązku odholowywania pojazdu (…) powoduje albo może spowodować spadek liczby zawieranych umów obowiązkowego ubezpieczenia OC”. 4.3. Należy zatem uznać, że wnioskodawca występuje w obronie interesów zakładów ubezpieczeń, tzn. członków ubezpieczeniowego samorządu gospodarczego. PIU wykracza tym samym poza granice przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W konsekwencji, ustalony przez PIU zakres zaskarżenia „konsumuje” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Okoliczność ta, niezależnie od stwierdzonego wyżej braku zdolności procesowej PIU w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (pkt 2 niniejszego uzasadnienia), stanowi przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest ponadto oczywiste, że wnioskodawca, powołując art. 32 w zw. z art. 2 oraz art. 83 Konstytucji jako wzorce kontroli, zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych, tj. z jednej strony – ochrony systemu prawa, bowiem „art. 130a ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym (…) zmniejsza sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa” oraz powoduje „rozszczelnienie systemu obowiązkowego ubezpieczenia OC”; z drugiej zaś – obrony interesu: każdego, kto dopełnia obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych; uczestników ruchu drogowego (potencjalnie i faktycznie poszkodowanych) narażonych na brak rekompensaty za szkodę spowodowaną przez osoby poruszające się pojazdami bez dopełnienia tego obowiązku; sprawców wypadków (ponoszących wszelkie koszty związane z leczeniem i rehabilitacją poszkodowanego, rentą przyznaną poszkodowanemu czy też naprawą pojazdu), ale także ich rodzin, gdyż „konsekwencje co do zasady ponosi sprawca, ale de facto cierpią też jego najbliżsi”. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zakres zaskarżenia wyznaczony w rozpatrywanym wniosku wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji) która, co nie ulega wątpliwości, nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie. 6. Trybunał Konstytucyjny zbadał ponadto zarzut naruszenia przez art. 130a ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym art. 9 Konstytucji. PIU wnosi o zbadanie zgodności art. 130a ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym z powołanym wzorcem konstytucyjnym w zakresie, w jakim kwestionowany przepis narusza art. 3 dyrektywy Rady w sprawie ubezpieczeń komunikacyjnych. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonemu przepisowi, że „zaproponowana (…) konstrukcja nie da się pogodzić z wynikającą z (…) dyrektywy (…) zasadą powszechności obowiązkowego ubezpieczenia OC”. Zdaniem wnioskodawcy, „należy uznać, że środki mające zapewnić realizację celów (…) dyrektywy (…) nie są odpowiednie. Proponowane (…) rozwiązania nie są skuteczne i nie stanowią gwarancji, iż kierujący pojazdami na terytorium Polski będą objęci obowiązkowym ubezpieczeniem (…)”. W konsekwencji, wnioskodawca domaga się zbadania, czy kwestionowany przepis „pozbawia Rzeczpospolitą Polską środków zapewniających, by odpowiedzialność cywilna odnosząca się do ruchu pojazdów była objęta ubezpieczeniem obowiązkowym”. 6.1. Zgodnie z art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z Konstytucją lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Z tego względu poza kompetencjami Trybunału leży badanie zgodności kwestionowanego przepisu z art. 3 dyrektywy w sprawie ubezpieczeń komunikacyjnych jako aktu normatywnego niemieszczącego się w katalogu źródeł prawa, które mogą być wzorcami kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. 6.2. Okoliczność ta, niezależnie od stwierdzonego wyżej braku zdolności procesowej PIU w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (pkt 2 niniejszego uzasadnienia), stanowi przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) w sprawie zgodności art. 130a ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym z art. 9 Konstytucji w zakresie, w jakim narusza art. 3 dyrektywy Rady w sprawie ubezpieczeń komunikacyjnych. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.