Tw 16/14

211/3/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 22 czerwca 2015 r. Sygn. akt Tw 16/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz – przewodnicząca Leon Kieres – sprawozdawca Wojciech Hermeliński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 września 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Komorniczej, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Krajowej Rady Komorniczej (dalej: wnioskodawca) o zbadanie zgodności art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376, ze zm.; dalej: u.k.s.e.) z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i Preambułą Konstytucji oraz art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829; dalej: ustawa z 2013 r.) z art. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 11 września 2014 r. Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.1. Trybunał uznał za oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i Premabułą Konstytucji przez art. 5 u.k.s.e. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu ustalonym przez art. 11 pkt 2 ustawy z 2013 r., komornik prowadzi kancelarię komorniczą w rewirze sądu rejonowego, przy którym został powołany. Trybunał stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, aby ustawodawca przez zmianę treści art. 5 u.k.s.e. naruszył zasadę prawidłowej legislacji, a w tym kontekście także zasadę bezpieczeństwa prawnego. Trybunał zwrócił również uwagę na to, że wnioskodawca nie wskazał wolności lub praw, które miałyby zostać nieproporcjonalnie ograniczone, zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) odniósł zaś do zasady prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji). Trybunał podkreślił, że art. 5 u.k.s.e. nie dotyczy zasady pomocniczości, zarzut naruszenia tej zasady nie został więc – w ocenie Trybunału – właściwie powiązany z zaskarżonym przepisem. 2.2. Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutu naruszenia art. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez art. 43 ust. 2 ustawy z 2013 r. Przepis ten ma charakter międzyczasowy i ustanawia dla komorników prowadzących kancelarie poza swoim rewirem obowiązek przeniesienia, w terminie do 23 sierpnia 2014 r., swoich kancelarii do rewiru sądu rejonowego, przy którym zostali powołani. Trybunał zauważył, że wnioskodawca nieprawidłowo odczytuje zasadę ochrony interesów w toku. Za bezpodstawny uznał pogląd wnioskodawcy, zgodnie z którym przed 23 sierpnia 2013 r. komornikom przysługiwało prawo do utworzenia kancelarii poza swoim rewirem komorniczym i to prawo zostało naruszone przez art. 43 ust. 2 ustawy z 2013 r. Trybunał wskazał także na to, że ani art. 5 u.k.s.e., ani art. 43 ust. 2 ustawy z 2013 r. nie ingerują bezpośrednio w prawa majątkowe komorników, a zarzuty naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji dotyczą sytuacji hipotetycznych. 3. W dniu 3 października 2014 r. wpłynęło do Trybunału zażalenie, w którym wnioskodawca zaskarżył w całości postanowienie z 11 września 2014 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i „skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w pełnym zakresie objętym wnioskiem”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Wnioskodawca zarzuca Trybunałowi obrazę art. 36 ust. 3 ustawy o TK przez wadliwe przyjęcie, że postawiony we wniosku zarzut niezgodności art. 5 u.k.s.e. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i Preambułą Konstytucji nie wykazywał naruszenia konkretnego prawa podmiotowego, statuowanego w odrębnych przepisach ustawy zasadniczej. Wnioskodawca podkreśla, że „sposób przyjęcia zawartego w [art. 5 u.k.s.e.] (…) rozwiązania, jak również okoliczności towarzyszące procedurze parlamentarnej stanowią istotne naruszenie zasady pomocniczości i zasad techniki prawodawczej, co jest równocześnie złamaniem konstytucyjnych zasad prawidłowej legislacji”. W związku z tym wnioskodawca powtarza, że „w zakresie kwestionowanym we wniosku charakter i specyfika ingerencji spełnia[ją] przesłanki naruszenia oczywistego, drastycznego i wywołującego głębokie negatywne konsekwencje z punktu widzenia działających w granicach prawa komorników, których siedziby kancelarii znajdują się poza rewirem sądu rejonowego, przy którym zostali powołani”. Zdaniem wnioskodawcy: „proces ustawodawczy, którego efektem stało się przyjęcie rozwiązania w art. 5 u.k.s.e. powinien uwzględniać racjonalne cele, które uzasadniałyby przyjęcie przedmiotowej regulacji. Powinien też cechować się wykazaniem konieczności wprowadzenia odpowiednich postanowień, szczególnie w odniesieniu do uzasadnienia negatywnych i dalece uciążliwych skutków w sferze organizacji i funkcjonowania kancelarii komorniczych”. Jak ponownie podnosi wnioskodawca, „przedstawiciele samorządu komorników w zasadzie nie mieli możliwości wypowiedzenia się w zakresie regulacji, która została wprowadzona”. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2009 r. (K 21/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 67), wnioskodawca zaznacza też, że w swoim wniosku prawidłowo jako wzorce kontroli wskazał art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2.1. Trybunał zwraca uwagę na to, że argumenty wnioskodawcy nadal skupiają się wokół tych okoliczności, które nie mogą mieć znaczenia dla badania zgodności art. 5 u.k.s.e. z art. 2, art. 31 ust. 3 i Preambułą Konstytucji, zatem nie mogą uzasadniać naruszenia zasady prawidłowej legislacji (w powiązaniu z zasadami proporcjonalności i pomocniczości) przez zakwestionowany przepis. Owszem, „zasady prawidłowej legislacji obejmują również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej”, a w konsekwencji „stanowią (…) podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu” (przywołany w zażaleniu wyrok TK z 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13). Wnioskodawca pominął jednak to, że dla oceny zgodności treści określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przede wszystkim trzy założenia (zob. przywołany wyżej wyrok TK z 24 lutego 2003 r.). „Po pierwsze – każdy przepis tworzący prawa lub nakładający obowiązki winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto, kiedy i w jakiej sytuacji im podlega. Po drugie – powinien być na tyle precyzyjny, aby możliwa była jego jednolita wykładnia i stosowanie. Po trzecie – winien być tak skonstruowany, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację tworzącą prawa lub obowiązki”. Trybunał ponownie stwierdza zatem, że w odniesieniu do art. 5 u.k.s.e. żadne z tych założeń nie zostało podważone przez wnioskodawcę. Okoliczności dotyczące uchwalenia art. 5 u.k.s.e. (w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2013 r.), co jeszcze raz należy podkreślić, nie mają przy tym znaczenia dla uznania niezgodności tego przepisu ze wskazanymi we wniosku konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Treść zaskarżonego przepisu – czemu nie przeczy wnioskodawca – nie wywołuje bowiem wątpliwości interpretacyjnych. Przedstawiona we wniosku argumentacja jest zaś co najmniej nieprzekonująca, choćby w zakresie relacji art. 5 do art. 8 u.k.s.e., co zaznaczył już Trybunał w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.2. Trybunał powtarza, że naruszenie zasady proporcjonalności, statuowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić tylko w razie ograniczenia konstytucyjnych wolności lub praw (konstytucyjnych praw podmiotowych). Potwierdza to – wbrew odmiennemu stanowisku wnioskodawcy – również wyrok z 13 marca 2007 r. (K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). Jednocześnie, jak podkreślił Trybunał w tym wyroku – „zarzut braku proporcjonalności może (…) opierać się także na naruszeniu tylko art. 2 Konstytucji (zarzut nierzetelnego, niezrozumiale intensywnego działania ustawodawcy, korzystającego ze swej swobody regulacyjnej), jednak wtedy będzie oceniany bez nawiązania do wkroczenia w podmiotowe prawo konstytucyjne”, czyli poza art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprawdzie, jak zauważa wnioskodawca, w wyroku TK z 14 maja 2009 r. (K 21/08) Trybunał stwierdził, że jeden z kontrolowanych przepisów naruszył zasadę poprawnej legislacji statuowaną w art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji „przez nieproporcjonalne ujęcie obowiązku komornika w zakresie przyjęcia wyboru dokonanego przez wierzyciela”. Orzeczenie to należy jednak traktować jako jednostkowe, które nie ma wpływu na wykładnię art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem nie podważa utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału odnośnie do zasady proporcjonalności gwarantowanej w tym przepisie. Warto dodać, że w wyroku z 14 maja 2009 r. Trybunał odesłał do cytowanego powyżej wyroku z 13 marca 2007 r., aby wykazać jedynie to, że zasada proporcjonalności odnosi się także do „nadmiernie intensywnej ingerencji ustawodawczej, nakładającej obowiązki na adresata tej ingerencji”. W takiej sytuacji właściwym wzorcem kontroli jest jednak – co wynika właśnie z wyroku z 13 maja 2007 r. – art. 2, a nie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał zaznacza, że na ocenę zarzutu naruszenia zasad prawidłowej legislacji jako oczywiście bezzasadnego decydujący wpływ miało stwierdzenie, że wnioskodawca nie wykazał przekonująco tego naruszenia. Tym bardziej nie mogło zatem dojść do naruszenia wskazanych zasad w kontekście zasady proporcjonalności. 3. Wnioskodawca zarzuca Trybunałowi uchybienie art. 36 ust. 3 ustawy o TK przez błędne przyjęcie, że zarzut niezgodności art. 43 ust. 2 ustawy z art. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Wnioskodawca podkreśla, że „nie uważa niejasności poprzedniej regulacji ustawowej za źródło »prawa komornika do utworzenia kancelarii poza swoim rewirem komorniczym«. Zaznacza, że komornik, sytuując siedzibę kancelarii poza rewirem sądu na podstawie dokonanej przez siebie wykładni obowiązujących przepisów i nie kwestionowanej przez właściwe organy państwa, działał w dobrej wierze i w zgodzie z wyraźnym brzmieniem przepisu prawnego i to właśnie stanowi o źródle jego uprawnionych oczekiwań. W przypadku braku wyraźnego zakazu ustawowego, jak również wieloletniej, milczącej zgody zainteresowanych organów, należy [zdaniem wnioskodawcy] domniemywać, że są to prawa nabyte komorników”. Jednocześnie wnioskodawca ponownie podnosi, że „rażącym naruszeniem art. 2 Konstytucji jest obciążenie jednostki negatywnymi skutkami wynikającymi z niejasności prawa”. Z pewnością – co zaznacza wnioskodawca – naruszona zostaje zasada ochrony zaufania, wynikająca z tego przepisu ustawy zasadniczej. Ponadto wnioskodawca podtrzymuje przedstawione we wniosku stanowisko, zgodnie z którym „wykonanie nałożonego w kwestionowanym art. 43 ust. 2 ustawy z 2013 r. obowiązku przeniesienia w krótkim rocznym terminie siedziby kancelarii stanowi szczególnie dotkliwe ograniczenie dotyczące treści i zakresu ochrony prawa własności, pozostające w sprzeczności zwłaszcza z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz zasadą równej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zarzut ten, jak podkreśla wnioskodawca, dotyczy sytuacji pewnych, „ponieważ każdorazowe wymuszenie zmiany siedziby komornika pociąga za sobą niebagatelne skutki finansowe, znacznie przekraczające bieżące wydatki kancelarii”. Wnioskodawca podnosi też, że Trybunał „nie odniósł się zupełnie do zarzutu (…) braku konieczności wprowadzenia rozwiązania powodującego dotkliwe konsekwencje dla jego adresatów (…)”, co ma – w przekonaniu wnioskodawcy – przesądzać o „wybiórczej analizie wniosku i to w tym zakresie, w którym zarzut niekonstytucyjności wydaje się wręcz oczywisty”. 3.1. Trybunał zwraca uwagę na to, że choć wnioskodawca zaprzecza, jakoby wywodził z niejasności przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu obowiązującym przed 23 sierpnia 2013 r. prawo komornika do utworzenia kancelarii poza rewirem sądu rejonowego, przy którym został powołany, to jednak z wykładni tych przepisów, „braku wyraźnego zakazu ustawowego, niekwestionowanej praktyki, „wieloletniej, milczącej zgody zainteresowanych organów” domniemywa „prawo nabyte komorników”. Podkreśla przy tym, że „właśnie brak istnienia wyraźnie sprzecznej regulacji w ustawie przemawia za uznaniem takiego toku rozumowania”. Trybunał ponownie stwierdza więc, że wnioskodawca konstruuje „prawo komornika do prowadzenia kancelarii poza jego rewirem komorniczym”, choć ogranicza się do nazwania go „prawem nabytym komorników”. Jednak wyprowadzenie takiego prawa z regulacji obowiązującej przed 23 sierpnia 2013 r., jako prawa podmiotowego komorników, któremu Konstytucja gwarantowałaby ochronę, jest w świetle tej regulacji oczywiście bezpodstawne, co wyjaśnił już Trybunał w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. 3.2. Zdaniem Trybunału nieprzekonujący jest także postawiony w zażaleniu zarzut, zgodnie z którym art. 43 ust. 2 ustawy z 2013 r. rażąco narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ obciąża komorników negatywnymi skutkami wynikającymi z niejasności prawa. Wnioskodawca nie dostarczył argumentów przemawiających za tym, że „rażącym naruszeniem” jest nakazanie komornikom przeniesienia swoich kancelarii do rewiru, w którym zostali powołani, w terminie do 23 sierpnia 2014 r., tj. rocznym od dnia wejścia w życie ustawy z 2013 r. W szczególności, co Trybunał podkreślił już w postanowieniu z dnia 11 września 2014 r., poglądu wnioskodawcy o naruszeniu art. 2 Konstytucji nie uzasadniają „długoterminowe zobowiązania finansowe”, rzekomo zaciągnięte przez komorników w związku z urządzaniem kancelarii poza swoim rewirem. Trzeba przy tym dodać, że oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji wynika już z tego, że umiejscowienie kancelarii poza rewirem komorniczym nie jest żadnym „interesem w toku”, zasługującym na konstytucyjną ochronę. Wnioskodawcy nadal nie udało się więc przekonująco uzasadnić naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji). 3.3. Ponownie należy przywołać brzmienie art. 43 ust. 2 ustawy z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem: „[k]omornicy sądowi, którzy prowadzą kancelarie poza swoim rewirem mają obowiązek w terminie roku od (…) [23 sierpnia 2013 r.], przenieść kancelarię do rewiru sądu rejonowego, przy którym zostali powołani”. Przepis ten dotyczy więc wszystkich kancelarii znajdujących się poza rewirem właściwym dla komornika, niezależnie od tego, czy i jakie prawa przysługują komornikowi do lokalu, w którym zorganizował swoją kancelarię. Słusznie zatem Trybunał uznał zarzut wnioskodawcy za hipotetyczny. Wnioskodawca nie przedstawił też danych, które uzasadniałyby twierdzenie, że doszło do naruszenia prawa własności (opisał jedynie wypadki, w których zachodziła potrzeba przeniesienia siedziby kancelarii). Stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym „ochrona konstytucyjnego prawa własności (art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) z pewnością stanowi właściwy wzorzec umożliwiający stwierdzenie, iż w przypadku zastosowania kwestionowanych przepisów ustawy musi dojść do nadmiernej ingerencji w prawo własności, a tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności”, nie zasługuje – w ocenie Trybunału – na uwzględnienie. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy nakazem przeniesienia kancelarii do właściwego rewiru a ingerencją w prawo własności lub jakiekolwiek inne prawo majątkowe przysługujące komornikowi. W tym więc zakresie wnioskodawca nadal nie uprawdopodobnił naruszenia prawa własności (innych praw majątkowych). 3.4. Trybunał wyjaśnia, że zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji) mógłby być rozpatrywany wyłącznie wtedy, gdyby na wstępie wnioskodawca uprawdopodobnił naruszenie prawa własności. Skoro tego nie uczynił, nie było możliwe badanie konieczności (potencjalnego) ograniczenia. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.