Tw 15/10

405/6/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 25 listopada 2010 r. Sygn. akt Tw 15/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Teresa Liszcz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Sejmiku Województwa Podkarpackiego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 5 maja 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Sejmiku Województwa Podkarpackiego o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 119 w zw. z art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.), obowiązującym od 14 września 2007 r. do 3 listopada 2009 r., oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 września 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu i kryteriów podziału środków pomiędzy centralę i oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia z przeznaczeniem na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla ubezpieczonych (Dz. U. Nr 171, poz. 1210; dalej: rozporządzenie z 2007 r.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji; po drugie, art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 2007 r.) oraz § 3 ust. 2 i § 7 rozporządzenia z 2007 r. wraz z załącznikiem nr 1 z art. 2, art. 30, art. 32, art. 38, art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji; po trzecie, § 3 ust. 2 i § 7 rozporządzenia z 2007 r. wraz z załącznikiem nr 1 z art. 65 i art. 118 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 2007 r.); po czwarte, art. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 25 września 2009 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 178, poz. 1374; dalej: ustawa zmieniająca z 2009 r.) z art. 2, art. 30, art. 32, art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji; po piąte, art. 118 ust. 4 ustawy o świadczeniach z art. 2, art. 30, art. 32, art. 38, art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 12 sierpnia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Sejmiku Województwa Podkarpackiego. 2.1. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy, o zbadanie których wystąpił Sejmik Województwa Podkarpackiego, nie mieszczą się w zakresie działania wnioskodawcy. Okoliczność powyższa stanowiła, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że Sejmik Województwa Podkarpackiego, wnioskując o ocenę zgodności art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r.), rozporządzenia z 2007 r., art. 118 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz art. 2 i art. 3 ustawy zmieniającej z 2009 r., wskazał – jako wzorce kontroli – art. 2 in fine, art. 30, art. 32, art. 38, art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji, a więc przepisy, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli. Okoliczność powyższa stanowiła, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił ponadto, że art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r.) oraz przepisy rozporządzenia z 2007 r. utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie orzekania o zgodności art. 119 w zw. z art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 2007 r. i obowiązującym do 3 listopada 2009 r.) oraz rozporządzenia z 2007 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z tych samych względów Trybunał odstąpił od zbadania zgodności § 3 ust. 2 i § 7 rozporządzenia z 2007 r. oraz załącznika nr 1 z art. 65 ustawy o świadczeniach i nieobowiązującym obecnie art. 118 ust. 3 pkt 2 lit. a tej ustawy. 2.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że żądanie, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, wydania orzeczenia o zgodności przepisów (art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia z 2007 r.), które utraciły moc obowiązującą, nie było w żadnej mierze zdeterminowane „koniecznością ochrony konstytucyjnych wolności i praw” wnioskodawcy. 2.5. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że występowanie przez Sejmik Województwa Podkarpackiego w interesie ogólnospołecznym wskazywało na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – zdaniem Trybunału – nie przysługiwała wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. W zażaleniu z 24 sierpnia 2010 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12 sierpnia 2010 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego wniósł o „uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Argumentacja przedstawiona w zażaleniu sprowadza się do twierdzenia, że „jeśli sposób podziału środków Narodowego Funduszu Zdrowia zagraża istnieniu zakładów opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim jest Województwo Podkarpackie oraz powoduje nierówny dostęp mieszkańców Województwa Podkarpackiego do świadczeń opieki zdrowotnej, to należy uznać, że Sejmik Województwa Podkarpackiego jest legitymowany do zaskarżenia przepisów dotyczących sposobu podziału tych środków”. 2.1. Żądanie wnioskodawcy, by Trybunał rozstrzygał o zgodności zaskarżonych przepisów z powołanymi wzorcami, zakłada w istocie nie tyle przeprowadzenie kontroli norm, ile zbadanie stanu faktycznego, w jakim znajduje się Podkarpacki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. Należałoby bowiem poddać ocenie zależność między wysokością „środków finansowych pozostających w dyspozycji (…) oddziału Funduszu” a wartością kontraktów zawieranych z nim przez „zakłady opieki zdrowotnej, w tym przez zakłady, a przede wszystkim szpitale, dla których organem założycielskim jest Samorząd Województwa Podkarpackiego”, a w konsekwencji – rozstrzygnąć o dostępności „ubezpieczonych do świadczeń opieki zdrowotnej”. Tak sformułowane stanowisko prowadzi do wniosku, że Sejmik Województwa Podkarpackiego domaga się – w interesie podmiotów, których nie można utożsamić z wnioskodawcą, tzn. bezpośrednio Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a pośrednio świadczeniodawców (samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej) i pacjentów – dokonania oceny celowości regulacji unormowanych w zaskarżonych przepisach. Trzeba zatem przypomnieć, że Konstytucja przyznała Trybunałowi Konstytucyjnemu status „sądu prawa”, nie zaś „sądu faktu” (por. postanowienie TK z 25 stycznia 2008 r., Tw 43/07, OTK ZU nr 4/B/2008, poz. 131). 2.2. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie ustalił, że Sejmik Województwa Podkarpackiego nie ma zdolności wnioskowej do kwestionowania: po pierwsze, sposobu decydowania o podziale środków pomiędzy oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 2007 r.), po drugie, trybu i kryteriów podziału środków między centralę i oddziały wojewódzkie (w tym podkarpacki) Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 119 ustawy o świadczeniach i rozporządzenie z 2007 r.), po trzecie, zasad odnoszących się do planowania kosztów finansowania świadczeń opieki zdrowotnej przez oddziały wojewódzkie (w tym podkarpacki) Funduszu (art. 118 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz art. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej z 2009 r.). Co znamienne, wnioskodawca sam przyznaje w zażaleniu, że „Sejmik Województwa Podkarpackiego (…) nie uczestniczy przy podziale środków Narodowego Funduszu Zdrowia”. Skoro adresatem zaskarżonych regulacji nie jest Sejmik Województwa Podkarpackiego, to należy uznać, że przepisy te nie wyznaczają kompetencji, które mieściłyby się w zakresie działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji), a tym samym uzasadniały jego zdolność procesową w rozpatrywanej sprawie. Okoliczność powyższa została zatem prawidłowo wskazana w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Sejmiku Województwa Podkarpackiego. 2.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że „osób prawnych prawa publicznego [np. województw] (…) nie można (…) traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 13, Warszawa 2009, s. 94). Sejmik Województwa Podkarpackiego nie posiada legitymacji do występowania o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (por. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233). W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny prawidłowo zatem stwierdził niedopuszczalność wydania orzeczenia, jeżeli wnioskodawca domaga się kontroli zgodności art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r.) i rozporządzenia z 2007 r. oraz art. 118 ust. 4 ustawy o świadczeniach z konstytucyjnym prawem obywatela („mieszkańca Województwa Podkarpackiego”) do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2), a także z zasadą prawnej ochrony życia (art. 38), zasadą równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), zasadą poszanowania godności człowieka (art. 30) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 in fine Konstytucji). 3. Sejmik Województwa Podkarpackiego przyznaje w zażaleniu, że kwestionuje „sposób podziału środków na poszczególne oddziały wojewódzkie Funduszu obowiązujący w latach 2008, 2009”. Zdaniem wnioskodawcy, „pomimo że przepis art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach (…) aktualnie ma inne brzmienie i przepisy rozporządzenia (…) z 2007 r. (…) formalnie straciły moc obowiązującą, to ze względu na zachowanie określonej w nich zasady podziału środków finansowych pomiędzy poszczególne oddziały wojewódzkie Funduszu jeszcze przez dwa lata na mocy przepisu art. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej z 2009 r. mają one zastosowanie”. Odnosząc się do przywołanego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że art. 2 i art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej z 2009 r. rozstrzygają o wysokości kosztów finansowania świadczeń opieki zdrowotnej przez dany oddział wojewódzki Funduszu w planie finansowym Funduszu na 2010 r. i 2011 r. Gwarantują jednocześnie, że dolna granica tych kosztów nie może być niższa od ustalonej na poziomie z roku poprzedzającego, tzn. odpowiednio z 2009 i 2010. Wnioskodawca rozumie takie rozwiązanie, przyznając, że „oddziały wojewódzkie Funduszu (…) będą otrzymywały środki finansowe na tym samym [nie niższym] poziomie jeszcze przez dwa lata”. Celem przepisów ustawy zmieniającej z 2009 r. jest zatem wyłącznie wyznaczenie wysokości kosztów finansowania świadczeń na danym poziomie, nie zaś „zachowanie określonej w nich [uchylonych przepisach] zasady podziału środków finansowych”, bowiem – co potwierdza wnioskodawca – „w pozostałym zakresie, przy sporządzaniu planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia na 2010 rok stosuje się przepisy ustawy o świadczeniach (…), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą”. Co istotne, począwszy od 2010 r. do planu finansowego NFZ stosuje się art. 118 ust. 3 ustawy o świadczeniach w brzmieniu nadanym przez art. 3 ust. 2 ustawą zmieniającej z 2009 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie stwierdza, że zarzuty zażalenia nie podważyły trafności podstaw odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Sejmiku Województwa Podkarpackiego. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.