Tw 13/09

1/1/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 28 lipca 2009 r. Sygn. akt Tw 13/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych o zbadanie zgodności: art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178, ze zm.) z art. 2, art. 10, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 w zw. z art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 28 kwietnia 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych o zbadanie zgodności art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie) z art. 2, art. 10, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 w zw. z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 maja 2009 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: po pierwsze, uzasadnienie, w jaki sposób art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie narusza, w stosunku do wnioskodawcy, art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji; po drugie, uzasadnienie, w jaki sposób art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie narusza, w stosunku do wnioskodawcy, art. 17 ust. 1 Konstytucji, skoro zakres przedmiotowy zakazu, o którym mowa w kwestionowanym przepisie, dotyczy jedynie tej samej funkcji, a zakres czasowy – tylko dwóch następujących po sobie kadencji; po trzecie, uzasadnienie, w jaki sposób art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie narusza, w stosunku do wnioskodawcy, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, w szczególności w kontekście tożsamych z kwestionowanym przepisem uregulowań ustawowych odnośnie do innych samorządów zawodowych w ochronie zdrowia, tzn.: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158, ze zm.), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 187, poz. 1567, ze zm.), art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763, ze zm.), art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529, ze zm.); po czwarte, wskazanie pełnomocnika umocowanego do sporządzenia i podpisania, w imieniu Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. W piśmie z 26 maja 2009 r. Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych odniosła się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się w pierwszej kolejności do argumentacji wnioskodawcy dotyczącej sposobu naruszenia art. 17 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 Konstytucji przez kwestionowany art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie w brzmieniu: „tę samą funkcję w organach izby można pełnić nie dłużej niż przez dwie następujące po sobie kadencje”. 2.1. Wnioskodawca twierdzi, że „art. 14 ust. 2 ustawy zakazujący pełnienia tej samej funkcji dłużej, niż przez dwie kolejne kadencje (…) narusza autonomię decyzyjną członków samorządu zawodowego, wybierających spośród siebie przedstawicieli” i „stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolności zrzeszania się, co narusza art. 58 ust. 1 (…) oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji”. 2.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można rozpatrywać sytuacji prawnej osób należących do określonej korporacji zawodowej w kontekście wolności zrzeszania się, skoro – jak zauważa sam wnioskodawca – cechą samorządu zawodowego jest to, że „członkostwo jest przymusowe”, a „organizowanie przez korporację zawodową (…) trybu sprawowania danego zawodu przez jej członków” odbywa się „w ramach regulacji ustawowej”, a w konsekwencji – nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu samych członków. Stąd z uwagi na nieadekwatny w niniejszej sprawie wzorzec kontroli, należy odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie z art. 58 ust. 1 Konstytucji. 2.3. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie, samorząd pielęgniarek i położnych „jest niezależny w wykonywaniu swych zadań”, choć jednocześnie w ich wypełnianiu „podlega (…) ustawie”. Określenie zasad funkcjonowania takiego samorządu, a w szczególności jego struktury organizacyjnej w drodze ustawy wynika wprost z art. 17 ust. 1 in principio Konstytucji. Kwestionowany przepis wyznacza zasadę, która musi być przestrzegana przy ustalaniu konkretnego składu organu danej kadencji, ograniczając dopuszczalność ponownego wyboru na tę samą funkcję w organach izby. Nie ulega wątpliwości, że ogólne zasady działania samorządu pielęgniarek i położnych (rozdział 3 zaskarżonej ustawy), w tym również przewidziany w kwestionowanym art. 14 ust. 2 zakaz pełnienia tej samej funkcji w organach izby nie dłużej niż przez dwie następujące po sobie kadencje, mają – w zamyśle ustawodawcy – gwarantować odpowiednią realizację przez osoby wykonujące zawód pielęgniarki i położnej kolektywnego konstytucyjnego „prawa do samorządu” (art. 17 ust. 1 Konstytucji), które stoi ponad indywidualnym ustawowym prawem każdego członka do wybierania i bycia wybieranym do organów izb (art. 10 pkt 1 ustawy o samorządzie). Z tego względu zarzut naruszenia przez art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie art. 17 ust. 1 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym wyżej zakresie. 3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że nie może badać zgodności art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3), ponieważ wnioskodawca zarzuca zaskarżonemu przepisowi naruszenie prawa określonego w ustawie (kształtującego czynne i bierne prawo wyborcze członków samorządu pielęgniarek i położnych), nie zaś prawa, o bycie którego przesądza przepis Konstytucji. Mając na względzie przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Trybunał Konstytucyjny ocenił ponadto postawiony przez Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych zarzut naruszenia przez art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie art. 32 Konstytucji. 4.1. Zdaniem wnioskodawcy, art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie powoduje „nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej członków samorządu pielęgniarek i położnych w zakresie prawa ubiegania się o określone funkcje w organach izby”. Trybunał Konstytucyjny uznaje powyższe stanowisko za nietrafne, gdyż określony w kwestionowanym przepisie zakaz jest w równej mierze adresowany do każdego członka samorządu pielęgniarek i położnych, który tę samą funkcję w organach izby pełnił przez dwie następujące po sobie kadencje. Z tego względu zarzut naruszenia przez art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie art. 32 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym wyżej zakresie. 4.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił przy tym, że Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie wykonała w pełnym zakresie zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 maja 2009 r., wzywającego do usunięcia braków formalnych wniosku. Nie wyjaśniła bowiem, w jaki sposób kwestionowany przepis narusza – w kontekście tożsamych uregulowań ustawowych adresowanych innych samorządów zawodowych funkcjonujących w ochronie zdrowia – art. 32 Konstytucji (pkt 3 zarządzenia). Tym samym nie usunęła we wskazanym terminie braku formalnego wniosku. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie z art. 32 Konstytucji. 5. Trybunał Konstytucyjny zbadał ponadto sformułowany pod adresem art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. 5.1. Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zarzuca, że „ustawodawca posługuje się równorzędną terminologią i bardzo niekonsekwentnie. (…) W (…) art. 14 ust. 2 używa się określenia »funkcję w organach izby«, natomiast w art. 16 »mandat członka organu izby«, a w art. 18 ust. 1 (...) »członkowie organów izby«, a w tym samym artykule w ust. 2 »wykaz stanowisk w organach izby«. Pokazuje to jednoznacznie brak precyzji ustawodawcy (…)”. 5.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zasada określoności nie wyklucza posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, jeżeli ich desygnaty można ustalić (por. wyrok TK z 23 marca 2006 r., K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). W niniejszej sprawie, można – jak się wydaje – bez większych trudności wyjaśnić znaczenie pojęć, którym wnioskodawca zarzuca „brak precyzji”. Stanowisko w danym organie izby (Naczelna Rada) może się wiązać z członkostwem (członek Naczelnej Rady), funkcją w organie izby (Prezes Naczelnej Rady) lub organach izby (członkowie sądów dyscyplinarnych sprawujący funkcję orzeczniczą). We wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wyborem, aktualizuje się zagadnienie mandatu. Pojęcie „stanowisk w organach izby” (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie) nie musi się wiązać z członkostwem (osoba wykonująca „czynności na rzecz izby”, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie) ani wynagrodzeniem (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie w brzmieniu: „członkowie organów izby pełnią swoje obowiązki nieodpłatnie”), choć z określonymi stanowiskami może wiązać się wynagrodzenie (art. 18 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu: „Krajowy Zjazd ustali wykaz stanowisk w organach izby, których pełnienie może być wynagradzane”). 5.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla jednocześnie, iż nie zamierza, co oczywiste, dokonywać wiążącej wykładni przepisów ustawy o samorządzie, ponieważ takiej kompetencji obecnie nie posiada. Celem Trybunału jest jedynie zbadanie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim brakiem komunikatywności przepisu, który uzasadniałby jego ocenę pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina bowiem, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające (por. wyrok TK z 3 listopada 2004 r., K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103). Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że na gruncie rozpatrywanego przepisu sytuacja taka nie występuje. Brak jest bowiem w treści art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie takich rozbieżności, których nie dałoby się usunąć za pomocą zwyczajnych środków wykładni. Z tego względu zarzut naruszenia przez art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie art. 2 Konstytucji należy uznać za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym wyżej zakresie. 6. Trybunał Konstytucyjny ustalił również, że Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych nie wykonała w pełnym zakresie zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 maja 2009 r., wzywającego do usunięcia braków formalnych wniosku. Nie uzasadniła bowiem, w jaki sposób art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie narusza, jej zdaniem, art. 10 Konstytucji (pkt 1 zarządzenia). Tym samym nie usunęła we wskazanym terminie braku formalnego wniosku. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym wyżej zakresie. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.