Tw 13/08

6/1/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 7 stycznia 2009 r. Sygn. akt Tw 13/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski – przewodniczący Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Maria Gintowt-Jankowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Stowarzyszenia Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 29 kwietnia 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Stowarzyszenia Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych (dalej: Stowarzyszenie Brokerów) o zbadanie zgodności: art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922; dalej: ustawa nowelizująca) z art. 2 i art. 217 Konstytucji; art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 1 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. 2.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – Stowarzyszenie Brokerów nie jest organizacją zawodową o charakterze ogólnokrajowym (w swojej strukturze nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów). W konsekwencji uznał, że złożony wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. 2.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że zakres zaskarżenia określony we wniosku, zarówno ze względu na charakter prawny przedmiotu kontroli (przepisy immanentnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez zakłady ubezpieczeń, a tym samym niedotyczące bezpośrednio wykonywania zawodu brokera ubezpieczeniowego), jak również z uwagi na powołane wzorce kontroli (tzn. art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji) prowadzi do rozszerzenia ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej, przyznanej organizacjom zawodowym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. W piśmie z 15 września 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł „o uwzględnienie (…) zażalenia” oraz – tym samym – „o uznanie jego tzn. Stowarzyszenia Brokerów szczególnej legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Pełnomocnik Stowarzyszenia Brokerów twierdzi w zażaleniu, że „sposób wykładni art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem sine qua non uznania Stowarzyszenia za »ogólnokrajową organizację zawodową« jest posiadanie jednostek lub oddziałów terenowych, wzbudza wątpliwości wnioskodawcy w zakresie, w jakim stanowi on wyłączne kryterium uznania ogólnokrajowego charakteru organizacji zawodowej. (…) Fakt posiadania takich struktur nie może być (…) jedyną przesłanką uznania ogólnokrajowego charakteru organizacji zawodowej”. Dodaje też, że „za takim wnioskiem jednoznacznie przemawia wykładnia celowościowa art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, zgodnie z którą to nie struktury, lecz fakt reprezentowania w skali kraju interesów danej grupy zawodowej stanowi przesłankę przyznania szczególnej legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym”. 2.1. Rozpatrzenie postawionego zarzutu należy rozpocząć od wyjaśnienia, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji zawodowych uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedynie takie organizacje zawodowe, które swoim zakresem działania obejmują obszar całego kraju, mogą posiadać ogólnokrajowe organy. Konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się (art. 58), rozwinięta m.in. w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.) gwarantuje obywatelom swobodę tworzenia dobrowolnych, samorządnych, trwałych zrzeszeń o celach niezarobkowych. Do utworzenia stowarzyszenia wystarczy zgodna wolna 15 osób fizycznych. Sama rejestracja stowarzyszenia i związane z nią uzyskanie osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o zdolności takiego stowarzyszenia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Gdyby – wobec tak niskiego progu wymagań stawianych organizatorom – w istocie każde zarejestrowane stowarzyszenie (organizacja zawodowa) mogło występować z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, to okazałoby się, że grupa 15 osób może wszczynać postępowanie w sprawie zgodności aktów normatywnych. Poważną barierę w tym zakresie stanowi właśnie wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wymaganie ogólnokrajowego charakteru organizacji zawodowej. Przymiotnik ten odnosi się do władz organizacji, co uzasadnia przyjęcie, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja zawodowa, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację zawodową struktur terenowych nie stanowi zatem – wbrew twierdzeniu pełnomocnika wnioskodawcy – przejawu zbytecznego formalizmu, ale jest wyrazem konieczności zapewnienia właściwej reprezentacji całej grupy zawodowej. Funkcję taką może sprawować, co oczywiste, jedynie ogólnokrajowa władza organizacji zawodowej wyłaniana (na podstawie określonych np. statutowo reguł) przez struktury organizacji niższego szczebla (jednostki lub oddziały terenowe). Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Rozważania tam przywołane winny być zastosowane odpowiednio do organizacji zawodowych. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może ograniczyć się jedynie do odczytania jej nazwy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), ani też do deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”). 2.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina o ustaleniu, na podstawie odpisu aktualnego (numer Krajowego Rejestru Sądowego: 0000099208) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dołączonego do akt niniejszej sprawy, że Stowarzyszenie Brokerów nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru. Skoro wnioskodawca, a w konsekwencji także jego władze nie spełniają kryterium ogólnokrajowości (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), to tym samym trudno uznać za przekonujące stwierdzenie w zażaleniu, że członkostwo w Stowarzyszeniu 470 osób na blisko 800 wykonujących w skali kraju zawód brokera ubezpieczeniowego lub reasekuracyjnego świadczy o reprezentowaniu interesów całej grupy zawodowej i legitymuje wnioskodawcę do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. 2.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje i podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym rozpatrywany wniosek pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje prawo do występowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). 3. Pełnomocnik Stowarzyszenia Brokerów twierdzi w zażaleniu, że „zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP kwestionowany we wniosku akt normatywny (jego część) powinien dotyczyć prawnie lub statutowo określonego zakresu działania danego podmiotu. Stowarzyszenie wskazało we wniosku, że zakres kontroli konstytucyjności obejmuje kwestie dotyczące spraw, którymi zajmuje się Stowarzyszenie na mocy art. 2 pkt 2, 6 i 7 Statutu” (reprezentowanie interesów majątkowych i niemajątkowych członków, tworzenie i rozwój rynku ubezpieczeniowego oraz ochrona interesów konsumenckich, podnoszenie poziomu wiedzy członków). Dodaje też, że „kwestionowana ustawa ingeruje w interes zawodowy brokerów ubezpieczeniowych dlatego, że jej skutkiem jest wzrost wysokości składki, który doprowadził do zmniejszenia ilości zawieranych umów ubezpieczenia komunikacyjnego OC oraz zwiększenia szarej strefy w zakresie ubezpieczeń komunikacyjnych. Fakt ten obniża atrakcyjność finansową tego zawodu”. 3.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko powyższe, nie tylko dobitnie świadczy o tym, że „interes zawodowy” brokerów został mylnie utożsamiany z „interesem gospodarczym” osób prowadzących działalność brokerską, ale także stanowi wyraz proponowanej w zażaleniu koncepcji „ingerencji faktycznej”, przejawiającej się „skutkami społecznymi wejścia w życie danego aktu normatywnego”. Pełnomocnik skoncentrował się bowiem na wykazaniu, że zaskarżone przepisy, co prawda, nie bezpośrednio („ingerencja normatywna”), niemniej pośrednio („ingerencja faktyczna”), naruszają między innymi interesy majątkowe osób prowadzących działalność brokerską (nazywane przez niego, notabene, „interesem zawodowym” brokerów). W myśl wspomnianej teorii, można by zatem uznać, że każdy akt normatywny, który nakłada obowiązki finansowe na adresatów, będących jednocześnie potencjalnymi klientami brokerów, poprzez swój negatywny wpływ na sytuację finansową osób prowadzących działalność brokerską (interesy majątkowe), pośrednio dotyczy spraw objętych zakresem działania Stowarzyszenia Brokerów (reprezentowanie interesów majątkowych członków). Prezentowana koncepcja pozwalałaby na dowolnie szerokie kształtowanie (np. w statucie) zakresu zdolności wnioskowej, abstrahując od ograniczeń, które w stosunku do pomiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wprowadza art. 191 ust. 2 Konstytucji. 3.2. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, wykładnia językowa art. 191 ust. 2 oraz art. 186 ust. 2 Konstytucji „wskazuje (…), że gdyby ustrojodawca miał zamiar ograniczyć możliwość kwestionowania konstytucyjności we wnioskach składanych przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 jedynie do spraw objętych ich zakresem działania, to w miejsce zwrot »jeżeli akt normatywny dotyczy« użyłby zwrot »w zakresie, w jakim akt normatywny dotyczy«”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, powyższa argumentacja wynika z niezrozumienia ratio legis, która rozstrzygnęła o zróżnicowaniu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o abstrakcyjną kontrolę norm. Art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji wymienia podmioty legitymowane ogólnie (generalnie), które mają prawo do zakwestionowania każdego aktu (normy), niezależnie od tego, na ile treść tego aktu dotyczy zakresu działania wnioskodawcy. Legitymacja ograniczona (indywidualna) przysługuje Krajowej Radzie Sądownictwa w zakresie spraw dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 191 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 186 ust. 1 Konstytucji). Natomiast ograniczona rzeczowo legitymacja podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 3-5 Konstytucji, oznacza, że mogą one wystąpić z wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. 3.3. W określeniu granic, w jakich podmiot o ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej może wnioskować do Trybunału Konstytucyjnego, kluczowe znaczenie ma wykładnia terminów „sprawa” oraz „zakres działania”. Należy przy tym zaznaczyć, że ich interpretacja musi opierać się na postanowieniach Konstytucji jako podstawie przyznania uprawnienia do występowania o kontrolę norm. Natomiast przepis ustawy lub statutu ma jedynie walor potwierdzający, iż w rozpatrywanej sprawie kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, ustalonym zgodnie z postanowieniami Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo wnioskowania o zbadanie hierarchicznej zgodności norm nieprzypadkowo zostało przyznane ogólnokrajowym organom związków zawodowych, ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych w jednym przepisie ustawy zasadniczej (art. 191 ust. 1 pkt 4). Oznacza to, zdaniem Trybunału, że intencją ustrojodawcy było objęcie ochroną tylko takich interesów tychże podmiotów, „które mają pewien wspólny mianownik”. Są to – odpowiednio – interesy pracownicze, interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (por. postanowienie TK z 8 stycznia 2008 r., Tw 39/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 48 i powołane tam orzeczenia). Tym samym, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, „zakres działania” organizacji zawodowych nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii tych podmiotów, przyznanych im na mocy statutów, ustaw czy nawet niektórych przepisów ustawy zasadniczej. 3.4. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje i podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym wyznaczony we wniosku Zarządu Stowarzyszenia Brokerów zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.