Tw 1/09

218/4/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 14 lipca 2009 r. Sygn. akt Tw 1/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Ewa Łętowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W dniu 16 stycznia 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: PIIB) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej: prawo budowlane) z art. 119 ust. 1 i 2 w zw. z art. 118 ust. 1, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 pkt 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, ze zm.; dalej: ustawa o samorządach); po drugie, art. 15 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 15 ust. 3 prawa budowlanego z art. 32 ust. 1 w zw. art. 61 ust. 1 Konstytucji. 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 lutego 2009 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: złożenie oświadczenia, czy wniosek Krajowej Rady PIIB z 9 stycznia 2009 r. został sporządzony i wniesiony do Trybunału Konstytucyjnego przez wskazanego z imienia i nazwiska radcę prawnego jako pełnomocnika Krajowej Rady PIIB; oraz – jeżeli tak – doręczenie podpisanego wniosku i jego czterech poświadczonych odpisów. 3. W piśmie z 11 lutego 2009 r. pełnomocnik Krajowej Rady PIIB odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. 4. Postanowieniem z 26 lutego 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady PIIB. 4.1. Trybunał stwierdził, że skoro w uchwale nr 12/R/08, podjętej 5 listopada 2008 r., Krajowa Rada PIIB postanowiła „zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (…)”, to uchwały tej nie można uznać za podstawę prawną rozpatrywanego wniosku. Trybunał ustalił bowiem, że w uchwale nie skonkretyzowano wzorców kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis ustawy jest niezgodny. W konsekwencji należało uznać, że podjęcie przez Krajową Radę PIIB uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności art. 15 prawa budowlanego z wyraźnie wskazanym przepisem (przepisami) Konstytucji jako wzorcem (wzorcami) kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę, że zarówno sprecyzowanie wzorców kontroli (powołanie art. 119 ust. 1 i 2 w zw. z art. 118 ust. 1, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 w zw. art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 8 pkt 11 ustawy o samorządach), jak i skonkretyzowanie przedmiotu kontroli (wskazanie art. 15 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego) nastąpiło dopiero w samym wniosku złożonym do Trybunału. Trybunał Konstytucyjny przypomniał zatem, że pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. 4.3. W konsekwencji, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), stanowiła podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady PIIB. 5. W zażaleniu z 26 marca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o „uchylenie” zaskarżonego postanowienia „i nadanie dalszego biegu wnioskowi z 9 stycznia 2009 r.”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Dlatego Trybunał analizuje te zarzuty zażalenia, które poddają w wątpliwość trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Pełnomocnik Krajowej Rady PIIB dowodzi w zażaleniu, że Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, chociaż żadna z określonych w nim przesłanek, tzn. ani nieuzupełnienie braków formalnych w ustawowym terminie, ani oczywista bezzasadność wniosku, „nie wystąpiła w niniejszej sprawie”. Należy stwierdzić, że stanowisko powyższe abstrahuje od rzeczywistej podstawy odmowy, którą Trybunał Konstytucyjny wskazał explicite w zaskarżonym postanowieniu. Była nią niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), uzasadniona tym, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim samoistnie określał wzorce kontroli, nie pochodził od podmiotu uprawnionego wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że irrelewantny prawnie pogląd pełnomocnika wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie. 3. W zażaleniu podniesiono, że uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej „nie musi wskazywać konkretnego przepisu” (wzorca kontroli) oraz wyrażono pewność, że „przepisy wymienione we wniosku zawierają się w określonym w uchwale zbiorze przepisów Konstytucji RP”. Zdaniem pełnomocnika Krajowej Rady PIIB, Trybunał uznając, że uchwała jest „niewystarczająca w swej treści”, postawił „zarzut niewynikający z przepisów prawa”. Dlatego „samorząd zawodowy miał prawo scedować kompetencje do wybrania naruszonych przepisów Konstytucji swojemu pełnomocnikowi w sposób ogólny wskazując je w treści uchwały”. Odnosząc się do powyższych poglądów, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnia, że skuteczne wszczęcie postępowania przez jeden z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wymaga określenia zakresu zaskarżenia w danej sprawie przez wskazanie przedmiotu oraz podstawy kontroli. Tego rodzaju obowiązek spoczywa wyłącznie na podmiotach, którym ustrojodawca przyznał prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm (m.in. ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wola wszczęcia postępowania wyrażona w określonej formie przez legitymowany podmiot ma charakter uprzedni w stosunku do wniosku złożonego w Trybunale. Oba oświadczenia woli winna cechować niezbędna tożsamość treściowa, związana z wyznaczeniem zakresu zaskarżenia. Natomiast pełnomocnik, sporządzający wniosek na podstawie wcześniejszej uchwały uprawnionego podmiotu, nie może samodzielnie kształtować wzorców kontroli w sprawie, a następnie formułować treść zarzutów uzasadniających niezgodność. Co oczywiste, pełnomocnik, wykraczając poza zakres zaskarżenia określony w uchwale, nie posiada zdolności wnioskowej, która została przyznana podmiotom wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Dla Trybunału sytuacja taka oznacza konieczność stwierdzenia niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) ze względu na złożenie „wniosku” przez podmiot nielegitymujący się ograniczoną rzeczowo zdolnością procesową. 4. Na marginesie wymaga wyjaśnienia, że – wbrew sugerowanej przez pełnomocnika wnioskodawcy „krytyce” wiedzy prawniczej Krajowej Rady PIIB, którą wyraża, jego zdaniem, zaskarżone postanowienie Trybunału Konstytucyjnego – uzasadnienie przedmiotowego postanowienia nie zawiera żadnych twierdzeń, podważających legitymację wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie. Ponadto w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie nieznajomość zasad postępowania, kształtujących abstrakcyjną kontrolę norm, usprawiedliwia działanie pełnomocnika wnioskodawcy, który do zażalenia załączył projekt uchwały Krajowej Rady PIIB. Informacja o tym, że uchwała o proponowanej przez projekt treści zostanie podjęta w przyszłości jest nieistotna prawnie w kontekście motywów, które wskazał Trybunał, rozstrzygając niniejszą sprawę. 5. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w zażaleniu nie podważają dokonanych ustaleń, a tym samym zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do pisma procesowego z 4 maja 2009 r. (data wpływu), do którego pełnomocnik wnioskodawcy załączył uchwałę nr 13/R/09 Krajowej Rady PIIB z 22 kwietnia 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Przedłożona uchwała zmieniająca konwaliduje uchybienia uchwały nr 12/R/08 Krajowej Rady PIIB z 5 listopada 2008 r., tzn. wyraża wolę zbadania zgodności konkretnie oznaczonych przepisów prawa budowlanego z wyraźnie wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi (prawidłowo wyznacza zakres zaskarżenia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że sanowanie wadliwej uchwały w dniu 22 kwietnia 2009 r. jest następstwem uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, przedstawionego w uzasadnieniu postanowienia z 26 lutego 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady PIIB. Należy zatem podkreślić, że na etapie rozpoznania zażalenia doręczenie uchwały zmieniającej nie może wywołać – oczekiwanego przez pełnomocnika – skutku w postaci „nadania dalszego biegu wnioskowi z 9 stycznia 2009 r.”. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził expressis verbis, że wadliwość uchwały nr 12/R/08 Krajowej Rady PIIB z 5 listopada 2008 r., stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). Mimo powyższego wyjaśnienia Trybunału, uchwała zmieniająca z 22 kwietnia 2009 r. została podjęta i dołączona do akt sprawy po upływie ustawowego terminu do usunięcia braków formalnych. Trzeba również uznać, że aktywność procesowa pełnomocnika wnioskodawcy nie uwzględnia poglądu Trybunału, wyrażonego w powołanym postanowieniu Tw 30/03, zgodnie z którym podmiot umocowany do reprezentowania ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej może jedynie – w granicach i na podstawie upoważnienia tej władzy – sporządzić i wnieść do Trybunału Konstytucyjnego pismo procesowe, wykonując w ten sposób uchwałę podjętą przez konstytucyjnie legitymowany podmiot (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Istotna jest zatem właściwa chronologia, gdyż sporządzenie wniosku stanowi bezpośrednią realizację postanowień uchwały, a zatem może nastąpić dopiero po jej podjęciu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przestrzeganie tejże procedury jest warunkiem koniecznym skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm (por. postanowienie TK z: 16 lutego 2005 r., Tw 21/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 95). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej, będąca podstawą wniosku, ma charakter konkretny i indywidualny; jest zatem aktem, który „konsumuje się” po jednorazowym zastosowaniu. Oznacza to, że jedna uchwała stanowi oparcie dla złożenia tylko jednego wniosku. W szczególności za niedopuszczalne należy uznać takie modyfikowanie treści uchwały na etapie rozpatrzenia zażalenia, które pozwalałoby przyjąć, że wniosek stanowi realizację uchwały późniejszej niż ta, która rzeczywiście (pierwotnie) była podstawą prawną jego sporządzenia i złożenia do Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.