Ts 93/12

387/4/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 23 lipca 2013 r. Sygn. akt Ts 93/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodnicząca Stanisław Rymar – sprawozdawca Stanisław Biernat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej M.S., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 2012 r. M.S. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) z: po pierwsze, art. 92 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 125 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.; dalej: ustawa o ABW i AW); po drugie, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 32 Konstytucji; po czwarte, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego kwestionowany § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, ponieważ art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW nie daje Prezesowi Rady Ministrów upoważnienia do różnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy w zakresie wysokości nagrody rocznej w zależności od tego, w której agencji (tj. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencji Wywiadu) pełnią służbę. Według skarżącego kwestionowany przepis wprowadza dyskryminujące i nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, podczas gdy przepisy ustawy o ABW i AW nakładają na normodawcę jednakowe obowiązki w zakresie prawa do nagrody rocznej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, tj., dokładnego wskazania praw i wolności wywodzonych z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, a naruszonych przez kwestionowaną regulację oraz określenia sposobu tego naruszenia. W piśmie procesowym z 26 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podał, że naruszenie konstytucyjnych praw i wolności polega na tym, że § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. różnicuje sytuację podmiotów podobnych i ogranicza prawo majątkowe (art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji) do nagrody rocznej do połowy jednomiesięcznego uposażenia, podczas gdy z pragmatyk służbowych funkcjonariuszy innych służb oraz pracowników sfery publicznej, a także z corocznie uchwalanych ustaw budżetowych wynika, że ustawodawca przyznaje z budżetu państw środki pieniężne na nagrody jubileuszowe w wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia dla każdego funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Postanowieniem z 25 stycznia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Za takim rozstrzygnięciem przemawiały następujące argumenty: po pierwsze – art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW nie można wskazać jako wzorców kontroli w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej; po drugie – skarżący nie wykonał dyspozycji zawartej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w zakresie badania zgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 i art. 2 Konstytucji; po trzecie – skarżący nie tyle kwestionował zaskarżoną regulację normatywną, ile krytykował to, że funkcjonariusze Agencji Wywiadu są uprzywilejowani względem funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie wysokości nagrody rocznej. 12 lutego 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Trybunału z 25 stycznia 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Po pierwsze – zarzucił Trybunałowi, że błędnie stwierdził, iż skarżący nie wskazał i nie uzasadnił niezgodności zaskarżonej regulacji z konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 64 ust. 2 Konstytucji ani nie uprawdopodobnił, że naruszenie jego prawa podmiotowego wynikało z niekonstytucyjnej treści kwestionowanej regulacji. Zdaniem skarżącego Trybunał Konstytucyjny błędnie przyjął, że w art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW ustanowiono „delegację ustawową do określenia nagrody rocznej dla funkcjonariuszy ABW w wysokości do 50% wysokości jednomiesięcznego uposażenia w ramach przyznanej mu [Prezesowi Rady Ministrów] przez ustawodawcę pewnej swobody regulacyjnej”, co – jak podnosi skarżący – narusza „zasadę racjonalnego ustawodawcy i prowadzi do akceptacji zachwiania spójności systemu prawnego RP”. Ponadto skarżący nie zgodził się z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą, co dla normodawcy może być podstawą do uzasadnienia różnicowania tych służb oraz statusu ich funkcjonariuszy. Po drugie – zarzucił Trybunałowi przekroczenie granic badania skargi konstytucyjnej na etapie wstępnego rozpoznania i „przyjęcie z góry założenia, że (…) niejednolitość poszczególnych służb może stanowić dla normodawcy podstawę uzasadniającą różnicowanie służb oraz statusu ich funkcjonariuszy (w tym w kwestiach finansowych)”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał, w obecnym składzie, stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty przytoczone w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie. 3. W odniesieniu do pierwszego zarzutu sformułowanego w zażaleniu Trybunał stwierdza, że w postanowieniu z 25 stycznia 2013 r. prawidłowo przyjął, iż skarżący nie wskazał, w zakresie jakiego prawa podmiotowego naruszono jego prawo do równego traktowania, ani nie uprawdopodobnił, że naruszenie jego praw podmiotowych wynikało z niekonstytucyjnej treści kwestionowanej regulacji. uwag krytycznych na temat uprzywilejowania funkcjonariuszy Agencji Wywiadu względem funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zakresie wymiaru nagrody rocznej nie można uznać za uprawdopodobnienie zarzutu niezgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że sformułowanie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem oznacza, że to na skarżącym ciąży (obok wskazania przedmiotu i wzorców kontroli) obowiązek przedstawienia stosownych argumentów, które wyjaśnią wątpliwości inicjatora postępowania co do konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Argumenty te muszą być przekonujące, tak by uzasadniały merytoryczne rozpoznanie skargi konstytucyjnej przez Trybunał, przy uwzględnieniu przede wszystkim interesu publicznego, którego ochronie służy ten środek prawny. Z tego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (por. np. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji niedopuszczalne jest, by Trybunał samodzielnie precyzował, a tym bardziej uzasadniał, jedynie ogólnikowo sformułowane zarzuty niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów (por. np. postanowienie TK z 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138). Tymczasem w zażaleniu skarżący podnosi – wbrew temu, co twierdzi Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 23 stycznia 2013 r. – że uprawnienie Prezesa Rady Ministrów (określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r.) do różnicowania wysokości nagrody rocznej nie wynika z unormowań ustawy, a „w stosunku do wysokości nagrody rocznej rozumianej jako jednomiesięczne wynagrodzenie nie występuje (…) żadna specyfika służby uzasadniająca odrębne traktowanie, gdyż całą sferę budżetową ustawodawca w ustawach budżetowych w zakresie nagrody rocznej traktuje jednakowo”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy o ABW i AW funkcjonariuszowi mogą być przyznane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. W myśl ust. 2 tego przepisu, Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej Agencji, warunki przyznawania funkcjonariuszom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, uwzględniając sposób ustalenia okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokość tej nagrody, przesłanki jej obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, termin wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniające przyznanie funkcjonariuszowi nagrody uznaniowej i zapomogi, właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tych sprawach. Zatem art. 125 ust. 2 ustawy o ABW i AW zawiera delegację do określenia przez Prezesa Rady Ministrów – w drodze rozporządzenia – nagrody rocznej. W związku z powyższym rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 2006 r. zostało wydane przez uprawniony podmiot, a przy jego wydawaniu nie przekroczono upoważnienia ustawowego. Jak wynika z treści upoważnienia, ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów swobodę w określaniu minimalnej wysokości nagrody rocznej i zaznaczył, że rozporządzenie wydaje odrębnie dla każdej służby. Świadczenia dla poszczególnych służb mogą, ale nie muszą różnić się pod względem wysokości. Możliwość ich odrębnego określenia ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów. Ta możliwość wynika także z treści § 2 ust. 3 analizowanego rozporządzenia, zgodnie z którym szefowie każdej ze służb określają wysokość funduszy nagród. Z tych względów zarzut skarżącego w wyżej przedstawionym zakresie nie podlega uwzględnieniu. 4. Formułując kolejny zarzut skarżący twierdzi, że poszczególne służby państwowe są kategorią jednolitą, a poglądu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu nie można zaakceptować, zwłaszcza w kontekście rozważań zawartych w wyroku Trybunału z 21 lutego 2006 r. (K 1/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 18), w którym analizowano prawo do nagrody rocznej rozumianej jako tzw. trzynasta pensja, która „mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wynagrodzenia, gdyż ma charakter stały, jest związane ze stosunkiem pracy, a nadto ustawodawca dla świadczenia tego używa nazwy dodatkowe »wynagrodzenie roczne«”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przedstawiona argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, pogląd prawny wyrażony we wskazanym wyroku i dokonana tam analiza istoty prawa dotyczą dodatkowego wynagrodzenia rocznego w sferze budżetowej. Wyrok ten nie ma zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy pozbawiające tzw. trzynastej pensji określoną grupę pracowników samorządowych, a nie służby mundurowe, w których stosunek służbowy i zasady świadczenia pracy zostały poddane odmiennemu reżimowi prawnemu (ustawa o ABW i AW). Po drugie, kwestia warunków przyznawania nagrody rocznej została unormowana różnie w stosunku do innych służb mundurowych. W odniesieniu do np. funkcjonariuszy służby celnej, straży pożarnej, policji czy służby więziennej zastosowanie w tej kwestii mają przepisy ustawy, a w stosunku do żołnierzy zawodowych zastosowanie w tej materii mają przepisy rozporządzenia. Zatem analizowane zagadnienie nie jest unormowane – wbrew temu, co twierdzi skarżący – jednolicie. Z wyżej wymienionych względów zarzut skarżącego nie podlegał uwzględnieniu. 5. Zgodnie z ostatnim zarzutem skarżącego, Trybunał w postanowieniu z 25 stycznia 2013 r. przekroczył granicę wstępnego badania skargi konstytucyjnej i rozstrzygnął sprawę wymagającą merytorycznego rozpoznania, przyjmując, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego – w świetle argumentacji przedstawionej w pkt 3 i 4 uzasadnienia niniejszego postanowienia – zarzut ten należało potraktować jako oczywiście bezzasadny. Na marginesie, Trybunał przypomina, że wykluczenie oczywistej bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest jednym z celów badania prawidłowości tego środka procesowego, które odbywa się w ramach jego wstępnej kontroli. Najpierw kontrola ta jest dokonywana przez wyznaczonego sędziego Trybunału Konstytucyjnego, którego rozstrzygnięcie może następnie podlegać weryfikacji Trybunału w składzie trzech sędziów (w wyjątkowych przypadkach także weryfikacji Trybunału w pełnym składzie), następującej po złożeniu zażalenia na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Nie ma zatem de lege lata żadnych podstaw prawnych do relatywizowania przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej w zależności od etapu kontroli skargi (por. postanowienie TK z 4 lipca 2012 r., Ts 42/10, OTK ZU nr 4/B/2012, poz. 332). Z tego też powodu również zarzut przekroczenia przez Trybunał ram wstępnej kontroli skargi należało potraktować jako oczywiście bezzasadny. Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił nie uwzględnić zażalenia.