Ts 82/10

269/3/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 8 maja 2012 r. Sygn. akt Ts 82/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Żukowice w sprawie zgodności: art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.) w zw. z art. 14 w zw. z art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) z art. 45 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 15 marca 2010 r. skarżąca – Gmina Żukowice zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) oraz art. 14 w zw. z art. 6 pkt 34 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370; dalej: ustawa nowelizująca). Zaskarżonym przepisom u.z.p.p.r. oraz ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłączają zastosowanie przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego do procedury ubiegania się o dofinansowanie ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz udzielania takiego dofinansowania, skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 45 oraz art. 184 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego dotyczącą braku oceny jej wniosku o dofinansowanie projektu budowy kanalizacji z budżetu Unii Europejskiej. Wniesienie skargi Wójt Gminy Żukowice poprzedził wezwaniem Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z 13 października 2009 r. (sygn. akt III SA/Wr 463/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącej. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd administracyjny I instancji wskazał, że możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie przepisów u.z.p.p.r. powstała dopiero na mocy unormowań ustawy nowelizującej, które jednakże – zgodnie z art. 14 tej ustawy – nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem jej wejścia w życie. W konkluzji uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził niedopuszczalność skargi skarżącej, z uwagi na brak drogi sądowej w tym zakresie. Wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2010 r. (sygn. akt GSK 1083/09). W jego uzasadnieniu sąd administracyjny II instancji stwierdził, że skarżąca w istocie podważyła zgodność z Konstytucją unormowań u.z.p.p.r. oraz ustawy nowelizującej, w związku z brakiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania jej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o skierowanie w tej sprawie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach przyznania dofinansowania ze środków Unii Europejskiej mają charakter decyzji administracyjnych. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W znacznej mierze skarżąca odwołała się także do treści wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, w którym organ ten sformułował zarzut niekonstytucyjności art. 37 u.z.p.p.r. Skarżąca nawiązała także do – wywołanych wnioskiem Rzecznika – pism (stanowisk) Marszałka Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Zdaniem skarżącej zarzuty przedstawione w powołanych wyżej dokumentach nie straciły na aktualności, mimo dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji art. 37 u.z.p.p.r., w efekcie której wprowadzona została możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie skarżąca wskazała na utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym akt normatywny traci moc obowiązującą dopiero wówczas, gdy nie może być stosowany do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tymczasem w sprawie skarżącej przesłanką odrzucenia jej skargi przez sąd administracyjny było właśnie zastosowanie art. 37 u.z.p.p.r. (w brzmieniu przed jego nowelizacją) oraz art. 14 w zw. z art. 6 pkt 34 ustawy nowelizującej. Doprowadziło to do naruszenia praw skarżącej, statuowanych w art. 45 oraz art. 184 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej kluczowego znaczenia nabiera kwestia legitymacji skarżącej do skorzystania z tego rodzaju środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest „każdy, czyje konstytucyjne prawo lub wolność zostały naruszone”. Naruszenie praw lub wolności powinno przy tym nastąpić wskutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie przepisów, które stanowią przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że problem legitymacji jednostki samorządu terytorialnego powinien być kwalifikowany nie tylko w świetle konstytucyjnego pojęcia „każdy”, ale także – a może przede wszystkim – w kontekście przesądzenia, czy podmioty te mogą być zaliczone do kręgu adresatów „konstytucyjnych wolności i praw”, których naruszenie podnoszone jest w skardze konstytucyjnej. Konstrukcja skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony przysługującego wyłącznie podmiotom pokrzywdzonym, wyklucza bowiem dopuszczalność kierowania skargi konstytucyjnej przez „każdego”, niezależnie od tego, czy skarżący może być uznany za adresata danego prawa podmiotowego, jak i tego, czy prawo to doznało w konkretnym przypadku rzeczywistego i aktualnego naruszenia przez prawodawcę. Skarga konstytucyjna nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis), a tylko taka konstrukcja umożliwiałaby występowanie z tym środkiem prawnym przez każdy podmiot, także niebędący adresatem konstytucyjnych wolności lub praw. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione. W odniesieniu do problemu legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego należy nawiązać do poglądu wyrażonego już w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r. (SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Zgodnie z tym poglądem „gmina, jako osoba prawna prawa publicznego, sprawująca władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej, a także w ograniczonym zakresie innemu podmiotowi, w tym osobie prawnej prawa prywatnego, praw i wolności konstytucyjnych określonych w rozdziale II Konstytucji. Gmina jest osobą prawną prawa publicznego, której status prawny określają przede wszystkim przepisy rozdziału VII Konstytucji”. Trybunał odwołał się wówczas także do wcześniejszych orzeczeń, w których podkreślono m.in., że „z istoty skargi wynika, iż przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego” (postanowienie TK z 25 lipca 2002 r., Ts 67/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231). Funkcją skargi konstytucyjnej nie jest zatem ochrona praw podmiotów publicznoprawnych. Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, które zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej. Należy zauważyć, że negatywna kwalifikacja jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu legitymowanego do wystąpienia ze skargą konstytucyjną bynajmniej nie oznacza całkowitego pozbawienia gminy możliwości inicjowania postępowania przez Trybunałem w sprawie kontroli konstytucyjności (legalności) norm prawnych. Jednostki stanowiące samorządu terytorialnego mają bowiem – zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji – kompetencję do kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba też podkreślić, że wykonywanie tej kompetencji, jako formy inicjowania tzw. abstrakcyjnej kontroli prawa, nie musi być powiązane z uprzednim zastosowaniem kwestionowanych przepisów w sprawie podmiotu występującego z wnioskiem. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.