Ts 8/13

208/3/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 21 lutego 2014 r. Sygn. akt Ts 8/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.W. i M.O. w sprawie zgodności: art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, ze zm.) z art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, a także art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 11 stycznia 2013 r. A.W. i M.O. (dalej: skarżący) zarzucili niezgodność art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, ze zm.; dalej: ustawa z 2007 r.) z art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, a także art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Skarżący prowadzą działalność gospodarczą i łączy ich umowa spółki cywilnej (AUTO CZĘŚCI s.c. Woźniak, Osmala). Decyzją z 23 listopada 2009 r. (nr DTWI.ek-813/1-5/09) Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżących – jako odbiorców odpadów w postaci 13 sztuk uszkodzonych, niekompletnych pojazdów o wskazanych numerach identyfikacyjnych nadwozia, przywiezionych nielegalnie z Wielkiej Brytanii – administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 17 czerwca 2010 r. (nr DKR-420-111/2/09/an) utrzymał w mocy decyzję z 23 listopada 2009 r. Wyrokiem z 30 listopada 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1466/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 451/11) oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W przekonaniu skarżących art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. narusza prawo do korzystania z domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji), prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), także prawo do sądu w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a ponadto stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności (wskazany wzorzec to art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak prawidłowym wzorcem winien być art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem skarżących art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. jest niezgodny z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności, gdyż „kara pieniężna [stanowiąca wyłącznie sankcję karną] jest nakładana za obiektywne naruszenie norm administracyjnoprawnych, a nadto kara pieniężna w praktyce jest egzekwowana przed zbadaniem legalności decyzji nakładającej sankcję przez sąd administracyjny”. Ponadto, w ocenie skarżących, zakwestionowany przepis „przez to, że przewiduje obligatoryjne nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej [stanowiącej wyłącznie sankcję karną] w wysokości od 50 000 do 300 000 zł na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia”, narusza prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd. Skarżący twierdzą, że art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. narusza zasadę ne bis in idem, ponieważ jednocześnie w związku z jednym czynem może toczyć się postępowanie administracyjne i karne – ten sam czyn jest bowiem penalizowany przez art. 183 § 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.). Ostatni zarzut skarżących dotyczy nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, spowodowanej tym, że zakwestionowany przepis „pozwala na powtórne ukaranie osoby fizycznej za ten sam czyn, jak również z tego powodu, że nie przewiduje żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej poniżej kwoty 50 000 zł”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna inicjuje procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie umożliwia jej merytoryczne rozpoznanie. 2. Zaskarżony art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. stanowi: „Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł”. 3. Skarżący twierdzą, że art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. narusza wynikającą z art. 42 ust. 3 Konstytucji zasadę domniemania niewinności, gdyż kara pieniężna będąca w ich ocenie wyłącznie sankcją karną jest nakładana za obiektywne naruszenie prawa. 3.1. Jak wskazał Trybunał w postanowieniu z 5 listopada 2013 r. (SK 15/12, dostępne pod adresem www.trybunal.gov.pl), dopuszczalność kontroli kwestionowanego w skardze unormowania ustawowego z punktu widzenia art. 42 ust. 3 Konstytucji jest możliwa jedynie w sytuacji, w której skarżący są w stanie wskazać jego faktyczne naruszenie. Konieczne jest zatem uprawdopodobnienie, że kwestionowane przez nich uregulowanie, będące jednocześnie podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w ich sprawie, prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady domniemania niewinności. Czyniąc przedmiotem zaskarżenia art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r., a więc przepis ustanawiający pieniężną karę administracyjną jako sankcję za brak przestrzegania obowiązków odbiorcy odpadów, skarżący nie wykazali, że naruszenie powołanego przez nich konstytucyjnego prawa wynika z brzmienia kwestionowanego przepisu. Zarzut niezgodności art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. z art. 42 ust. 3 Konstytucji nie może zatem podlegać merytorycznej kontroli w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną. Nie budzi wątpliwości, że zakres normowania wynikający z powołanego wzorca kontroli – przepisu Konstytucji o charakterze procesowym – nie odnosi się do przepisu ustawy z 2007 r., określonego jako przedmiot badanej skargi, który jest przepisem prawa materialnego. Oznacza to, że skarżący nie wskazali poprawnie konstytucyjnych wolności lub praw, ani sposobu, w jaki zostały naruszone. Nie dopełnili zatem wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). 3.2. Niezależnie od powyższego Trybunał wskazuje, że powołany przez skarżących (w kontekście zarzutu naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji) argument o egzekwowaniu w praktyce kary pieniężnej przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności decyzji nakładającej karę administracyjną jest chybiony z trzech powodów. Po pierwsze, nie wiąże się z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r., który jest przepisem prawa materialnego. Po drugie, istnieje możliwość ubiegania się o wstrzymanie przez sąd wykonania kwestionowanej decyzji (z czego skarżący skorzystali, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku). Po trzecie zaś, zarzut dotyczy w istocie stosowania prawa w konkretnej sprawie, pozostaje więc poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest „trzecią instancją”, ale „sądem prawa”. 4. W ocenie skarżących zakwestionowany przepis „przez to, że przewiduje obligatoryjne nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej [stanowiącej wyłącznie sankcję karną] w wysokości od 50 000 do 300 000 zł na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia”, narusza prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd. Trybunał podkreśla, że zakwestionowany przepis jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego, a ponadto nie rozstrzyga o dopuszczalności bądź braku drogi sądowej. Zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zatem oczywiście bezzasadny. Jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że skarżący skorzystali z możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uruchomili więc sądowoadministracyjną kontrolę decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i zrealizowali przysługujące im prawo do sądu. 5. Skarżący zarzucili niezgodność art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji, która – ich zdaniem – polega na tym, że jeden czyn podlegał dwukrotnej ocenie prawnej – raz jako przestępstwo, a drugi raz jako delikt administracyjny. 5.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powyższy zarzut nie ma związku z treścią zakwestionowanego przepisu i jest oczywiście bezzasadny. W analizowanej sprawie najpierw bowiem nałożono na skarżących karę administracyjną na podstawie zaskarżonego art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lipca 2012 r. zakończył postępowanie sądowoadministracyjne. Następnie prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnobrzegu złożył wniosek z 6 listopada 2012 r. o warunkowe umorzenie wobec skarżących – podejrzanych w sprawie o przestępstwo z art. 183 § 4 w zw. z art. 183 § 6 k.k. – postępowania karnego (sygn. akt 1 Ds. 1199/12/Spc), a Sąd Rejonowy w Tarnobrzegu – II Wydział Karny wyrokiem z 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt II K 1081/12) warunkowo umorzył wobec skarżących postępowanie karne na okres próby 2 lat i orzekł od każdego z nich świadczenie pieniężne po 800 zł na wskazany w orzeczeniu cel. 5.2. Skarżący uważają, że niekonstytucyjna jest w istocie luka w prawie, a pożądaną przez nich regulacją jest norma, która ustanawiałaby wyłączność postępowania karnego przeciwko osobom fizycznym w sprawach dotyczących naruszenia przepisów ochrony środowiska. Trybunał Konstytucyjny jako tzw. ustawodawca negatywny jest jednak powołany do orzekania o konstytucyjności bądź niekonstytucyjności obowiązujących aktów normatywnych, nie może natomiast, w ramach przyznanych mu kompetencji, dopisywać rozwiązań do obowiązujących aktów normatywnych (por. wyrok TK z 22 marca 2005 r., K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 27). Innymi słowy, Trybunał pełni rolę ustawodawcy negatywnego, nie należy zaś do jego uprawnień nowelizacja przepisów prawnych, nie ma on kompetencji prawotwórczych (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22 i 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 85). Pogląd skarżących, zgodnie z którym właściwym sądem w sprawach odpowiedzialności odbiorcy odpadów byłby sąd powszechny, stanowi postulat de lege ferenda, który pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego. 6. Ostatni zarzut skarżących dotyczy nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. 6.1. Niezgodność z art. 64 ust. 3 Konstytucji (wskazany wzorzec to art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak prawidłowym wzorcem winien być art. 64 ust. 3 Konstytucji) spowodowana jest w ocenie skarżących tym, że zakwestionowany przepis „pozwala na powtórne ukaranie osoby fizycznej za ten sam czyn”. Trybunał stwierdza aktualność argumentacji zawartej w niniejszym uzasadnieniu (pkt 5 powyżej), odnoszącej się do zasady ne bis in idem i zbędne jest jej powtarzanie. 6.2. Skarżący wiążą nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności również z tym, że art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. nie przewiduje żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej poniżej kwoty 50 000 zł. Skarżący nie wykazali arbitralności kwestionowanego przepisu w zakresie dotyczącym minimalnej wysokości kary pieniężnej – nie udowodnili, że kara pieniężna w wysokości 50 000 zł narusza istotę prawa własności. Surowość sankcji jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony dóbr gwarantowanych w przepisach – przede wszystkim ochrony środowiska naturalnego, a także życia i zdrowia ludzi. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w wyroku z 5 maja 2009 r., w sprawie P 64/07 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64) Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2013 r. poz. 1409), który przewiduje – inaczej niż zakwestionowany przez skarżących w rozpatrywanej obecnie sprawie art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. – z góry określoną jednakową wysokość kary administracyjnej. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 64/07 Trybunał wskazał: „z punktu widzenia celu regulacji prawnej istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego pomimo niezawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy lub nieuzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (por. art. 54 i art. 55 prawa budowlanego). Bowiem brak aktywności inwestora w powyższym zakresie uniemożliwia realizację przez organy nadzoru budowlanego ich ustawowo określonych zadań. Nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. Wynika to stąd, że takie samo zagrożenie wartości chronionej może być wynikiem samowolnego użytkowania niewielkiego, jak i dużego obiektu, krótkiego, jak i długiego, jego użytkowania bez akceptacji organu przez osobę zamożną, jak i ubogą. Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa”. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że na obu skarżących (będących przedsiębiorcami, których łączy umowa spółki cywilnej) została nałożona jedna kara administracyjna, a zatem faktycznie każdy z nich ma zapłacić po 25 000 zł. Wysokość tej kary została uwzględniona przez prokuratora i sąd w postępowaniu karnym, w którym każdy ze skarżących został zobowiązany do uiszczenia po 800 zł na określony cel. Z przedstawionych wyżej powodów, na podstawie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.