Ts 77/07

164/3/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 13 maja 2009 r. Sygn. akt Ts 77/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Marek Kotlinowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Dortrans Sp. z o.o., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 5 kwietnia 2007 r. skarżąca zakwestionowała zgodność art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej: p.r.d.) z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca kwestionuje przedmiotową regulację w zakresie, w jakim „nakłada na właściciela pojazdu obowiązek ponoszenia kosztów usunięcia i parkowania pojazdu, nie wskazując zarazem podmiotu, któremu koszty powinny być zwrócone”. W opinii skarżącej unormowanie powyższe może prowadzić do rozbieżnych interpretacji, co prowadzi do naruszenia wymogu przyzwoitej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Postanowieniem z 8 października 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze dalszego biegu. Rozstrzygnięcie to było uzasadnione niespełnieniem przesłanki dopuszczalności skargi określonej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – a mianowicie niewskazaniem sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przedstawiona w skardze „dwoistość” sposobu interpretacji ma charakter pozorny, a w dodatku nie została poparta jakimikolwiek przykładami zaczerpniętymi z orzecznictwa sądowego. Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie. Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, skarżąca wskazała na okoliczności uzasadniające istnienie rozbieżności interpretacyjnych w zakresie wskazania podmiotu, na rzecz którego właściciel odholowanego pojazdu ma uiścić opłatę za odholowanie. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że: – Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7 czerwca 2005 r. (K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62) zwrócił uwagę na niejasność charakteru stosunków prawnych łączących starostę z podmiotem prowadzącym parking strzeżony, na który odholowywane są usuwane z drogi pojazdy, a nadto na niejasność stosunków prawnych łączących te podmioty z właścicielami pojazdu, co w ocenie skarżącej potwierdza argumentację skargi; – we wszystkich aktach prawnych, w których przewidziano możliwość podejmowania działań na koszt określonej osoby, konstrukcja takiego działania opiera się na poniesieniu kosztów przez wierzyciela, a następnie dochodzeniu zwrotu tych kosztów od dłużnika; – w przypadku, gdy decyzja organu nakazująca usunięcie pojazdu z drogi była bezprawna, może powstać problem ze wskazaniem podmiotu, który powinien ponieść tego konsekwencje; – treść art. 130a p.r.d. przemawia za wykładnią przedstawioną przez skarżącą, w myśl której opłata za parking powinna być dokonywana na rzecz starosty. W szczególności wskazano, że ani art. 130a ust. 5c p.r.d., ani też art. 130a ust. 6 p.r.d. nie określają komu przedmiotowa opłata się należy, a skoro rada powiatu ustala jej wysokość, to powinno się przyjąć, że jest ona należna organom publicznym. Wniosek przeciwny oznaczałby akceptację sytuacji, w której podmiotom prywatnym narzucano by cenę świadczonych przez nich usług; – starosta wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, bierze pod uwagę (między innymi) proponowaną cenę usługi, jednakże cenę tę ustala rada powiatu. W sytuacji więc gdyby opłata za holowanie wynikała z narzuconej przez organ stanowiący uchwały, nie osiągnięto by celu regulacji, jakim jest zapewnienie konkurencyjności świadczonych usług; – gdyby przyjąć argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w zaskarżonym postanowieniu, to w razie przepadku samochodu, za holowanie którego nie uiszczono należnej opłaty w określonym czasie (art. 130a ust. 10 p.r.d.), na rzecz Skarbu Państwa, beneficjentem powinien być podmiot holujący pojazd, nie zaś Skarb Państwa. Potwierdza to, zdaniem skarżącej, zamiar ustawodawcy, aby opłaty za holowanie pojazdu przypadały organowi samorządu terytorialnego – staroście powiatu; – w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 2008 r. (SK 11/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 47) z uwagi na nieprecyzyjność sformułowania uznano za niekonstytucyjny przepis, pomimo że nie wywoływał on żadnych wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie sądowym. Skarżąca wskazała, że skoro zakwestionowaniu przepisu nie stała na przeszkodzie okoliczność braku rozbieżności interpretacyjnych, to nie można wymagać od niej wskazania dowodów na istnienie wątpliwości w zakresie stosowania art. 130a p.r.d. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Odniesienie się do złożonego środka odwoławczego wymaga w pierwszej kolejności przedstawienia powodów dokonania nowelizacji p.r.d., gdyż skarżąca niewłaściwie – w opinii składu rozpoznającego zażalenie – odczytuje treść regulacji zawartej w art. 130a p.r.d. Konieczność zmian p.r.d. wynikała ze stwierdzenia niekonstytucyjności art. 130a ust. 5 i 6 tej ustawy. Pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się na 65 posiedzeniu Komisji Infrastruktury w dniu 20 lipca 2006 r. (biuletyn nr 942/V). W jego trakcie wskazano – między innymi – że: (1) z art. 168 Konstytucji wynika uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego do ustalania opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie, (2) starosta nie jest podmiotem zamawiającym usługę odholowania pojazdu i w związku z tym nie on za nią płaci, (3) ustalanie opłat za usługę holowania stanowi przejaw autonomii jednostek samorządu i decentralizacji władzy, albowiem ustalenie ceny wymaga znajomości lokalnych uwarunkowań dotyczących usług holowniczych, sieci dróg, obszaru jaki ma znajdować się w zakresie działania podmiotów holujących itp. oraz (4) opłata ustalana przez organ stanowiący powiatu pozostaje w związku z proponowaną przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie przez starostę na jednostkę holującą pojazdy. Z uchwalonej ostatecznie treści kwestionowanego przepisu, z zasad ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego, a także z przebiegu prac parlamentarnych wynika, że samorząd terytorialny nie może być traktowany jako usługodawca. Ustalanie opłat za holowanie, a także wyznaczenie przez starostę jednostek świadczących usługi holowania pojazdów jest przejawem władztwa samorządowego, a częściowo wynika z kompetencji prawotwórczych jednostek samorządowych. Nieporozumieniem jest wyprowadzenie z tych kompetencji wniosku, stwierdzającego, że starosta staje się stroną stosunku prawnego łączącego go z właścicielem odholowanego pojazdu. Powyższe ustalenia w sposób zasadniczy wpływają na ocenę sformułowanych w skardze zarzutów. Nie mogą zasługiwać na uwzględnienie argumenty, które sprowadzają starostę do roli podmiotu stosunków cywilnoprawnych. Trybunał nie podziela więc poglądów dotyczących wykonania zastępczego i związanych z nim relacji wierzyciel-dłużnik. Nietrafne są również wywody dotyczące narzucania przez organy samorządu opłat za parkowanie na podmioty prawa prywatnego. Jak bowiem już wskazywano, uprawnienia samorządu w tym zakresie wynikają z jego pozycji ustrojowej, samorząd nie jest natomiast stroną stosunku cywilnoprawnego, który cechuje zasada równości stron. Skarżąca twierdzi ponadto, że z przepisów nie wynika komu należy się opłata. Z uwagi na to, że jest ona ustalana przez radę powiatu, opłaty należy jej zdaniem dokonać na rzecz starosty. Twierdzenie to opiera się na nieporozumieniu. Po pierwsze, abstrahuje ono zarówno od wskazanych wyżej uprawnień ustrojowych samorządu, jaki i od nałożonych nań obowiązków dbania o bezpieczeństwo na drogach publicznych. Po drugie, z samego faktu ustalania opłat przez samorząd nie można wyprowadzać wniosku, że podmiot ustalający jest ich beneficjentem. Takie uproszczenie jest nieuprawnione w świetle całokształtu regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych. Przeczy temu zarówno treść art. 130a ust. 5c i 6, ale także istniejące w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z 20 lutego 2007 r. stwierdzono między innymi: „jest poza sporem, że podstawę prawną rozstrzygnięcia orzeczenia organów administracyjnych w niniejszej sprawie stanowi art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Ani jednak ten przepis, ani żaden inny przepis powołanej ustawy nie określa, jak należy ustalić przedmiotową należność. Nie ulega natomiast wątpliwości, że należność ta winna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu”. Wyrok ten potwierdza wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu opinię, że prawidłowa interpretacja art. 130a p.r.d. nie budzi wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał – a stanowisko to podziela również Trybunał Konstytucyjny – że opłata za przechowanie pojazdu (regułę tę jednak można odnieść również do usługi holowania pojazdu) należy się podmiotowi, który poniósł koszty związane z tą czynnością. Jest to logiczna konsekwencja przyjętych w p.r.d. unormowań. Skoro wyznaczona przez starostę jednostka jest zobowiązana do dokonania określonych czynności, to jej przypadać ma należność określona w p.r.d. „opłatą za usunięcie i pakowanie pojazdu”. Trafna jest więc opinia Trybunału wyrażona w postanowieniu o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, stwierdzająca, że uwzględnienie całokształtu unormowań p.r.d. pozwala na precyzyjne określenie podmiotu, na rzecz którego ma być wniesiona opłata za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie. Trybunał Konstytucyjny zasadnie stwierdził, że skarga konstytucyjna nie spełniała przesłanki warunkującej jej dopuszczalność, jaką jest obowiązek wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) i dlatego, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, zażalenie nie mogło zostać uwzględnione.