Ts 67/12

20/1/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 3 października 2013 r. Sygn. akt Ts 67/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Miasta Gliwice oraz Rady Miejskiej w Gliwicach w sprawie zgodności: art. 39 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) z art. 7, art. 16, art. 77 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1, art. 188 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 197, art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 oraz art. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 12 marca 2012 r. reprezentowani przez pełnomocnika skarżący – Miasto Gliwice oraz Rada Miejska w Gliwicach – zakwestionowali zgodność z Konstytucją art. 39 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Pierwszy z zaskarżonych przepisów ustawy o TK, tj. art. 39 ust. 1 pkt 3 został zaskarżony „wprost”, natomiast wobec art. 39 ust. 3 zarzut niekonstytucyjności sformułowany został w sposób „interpretacyjny”, tzn. skarżący zakwestionowali takie rozumienie tego przepisu, zgodnie z którym „przewidziana w nim konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw nie dotyczy wolności i praw jednostki samorządu terytorialnego”. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Rada Miejska w Gliwicach wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 23 ust. 2 i 3 oraz art. 26 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. Postanowieniem z 2 czerwca 2011 r. (Tw 39/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 400) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Gliwicach. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że zakwestionowane we wniosku przepisy utraciły moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Okoliczność ta, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, stanowiła podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że Rada Miejska w Gliwicach nie jest adresatem konstytucyjnych wolności i praw, a tym samym nie znajduje do niej zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Argumentację powyższą podzielił także Trybunał Konstytucyjny rozpoznający zażalenie wniesione przez Radę Miejską w Gliwicach na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (postanowienie z 7 grudnia 2011 r., Tw 39/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 401). W uzasadnieniu niniejszej skargi konstytucyjnej skarżący podkreślili, że została ona sformułowana zarówno w imieniu Rady Miejskiej w Gliwicach, jak i Miasta Gliwice. Za orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, skarżący uznali postanowienie Trybunału z 7 grudnia 2011 r. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, skarżący stwierdzili, że ustrojodawca, określając zakres kognicji Trybunału, nie przewidział ograniczenia kompetencji kontrolnych tego organu wyłącznie do aktów normatywnych obowiązujących w chwili orzekania. Oznacza to, że przyznany jednostce samorządu terytorialnego instrument „abstrakcyjnej kontroli” w postaci prawa kierowania wniosków do Trybunału (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji) został przez ustawodawcę ograniczony wyłącznie do obowiązujących aktów prawnych. Skarżący poddali bliższej analizie przepisy konstytucyjne (również zawarte w Konstytucji PRL z 1952 r.) określające zakres materii powierzonej do uregulowania ustawowego i wskazali, że w świetle art. 197 Konstytucji zakres ten uległ znacznemu zawężeniu. W odniesieniu do art. 39 ust. 3 ustawy o TK skarżący powołali się na utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd, zgodnie z którym publicznym osobom prawnym odmawia się statusu podmiotów praw i wolności, o których mowa w rozdziale II Konstytucji. Zdaniem skarżących prowadzi to do paradoksalnej sytuacji, w której jednostki samorządu terytorialnego, mając zakotwiczenie konstytucyjne, pozbawione są jednocześnie ochrony swojej samodzielności. W skardze konstytucyjnej skarżący wskazali w związku z tym na naruszenie prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1 Konstytucji), prawa do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji), a także prawa do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Konstytucji). Uzasadnienie skargi nie zawierało natomiast bliższego wyjaśnienia – zawartego w petitum skargi – zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji, a także z prawem do skargi konstytucyjnej (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest „każdy, czyje konstytucyjne prawo lub wolność zostały naruszone”. Naruszenie praw lub wolności winno przy tym nastąpić wskutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie przepisów, które stanowią przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej. W analizowanym przypadku podstawowego znaczenia nabiera kwestia legitymacji skarżących – Miasta Gliwice oraz Rady Miejskiej w Gliwicach – do korzystania ze środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw, jakim jest skarga konstytucyjna. Nie ulega przy tym wątpliwości, że problem legitymacji jednostki samorządu terytorialnego (Miasto Gliwice), jak i jej organu stanowiącego (Rada Miejska w Gliwicach) winien być kwalifikowany nie tylko w świetle konstytucyjnego pojęcia „każdy”, ale także – a może przede wszystkim – w kontekście przesądzenia, czy podmioty te mogą być zaliczone do kręgu adresatów „konstytucyjnych wolności i praw”, których naruszenie podnoszone jest w skardze konstytucyjnej. Konstrukcja skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony przysługującego wyłącznie podmiotom pokrzywdzonym, wyklucza bowiem dopuszczalność kierowania skargi konstytucyjnej przez „każdego”, niezależnie od tego, czy skarżący może być uznany za adresata danego prawa podmiotowego, jak i tego, czy prawo to doznało w konkretnym przypadku rzeczywistego i aktualnego naruszenia przez prawodawcę. Skarga konstytucyjna nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis), a tylko taka konstrukcja umożliwiałaby występowanie z tym środkiem prawnym przez każdy podmiot, także niebędący adresatem konstytucyjnych wolności lub praw. Niezależnie od tego należy również podkreślić, że wskazywane w skardze naruszenie spowodowane być winno zastosowaniem przez sąd lub organ administracji publicznej zakwestionowanych w niej przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego), jako podstawy ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie podmiotu skarżącego. Skarżący winien więc wykazać istnienie merytorycznego związku zachodzącego między treścią zaskarżonych unormowań a konkretnymi prawami podmiotowymi, które – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji – mogą stanowić podstawę skargi konstytucyjnej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej wskazane wyżej przesłanki nie zostały spełnione. W odniesieniu do legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego należy się odwołać do poglądu wyrażonego już w postanowieniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r. (SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60). Zgodnie z tym poglądem „gmina, jako osoba prawna prawa publicznego, sprawująca władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej, a także w ograniczonym zakresie innemu podmiotowi, w tym osobie prawnej prawa prywatnego, praw i wolności konstytucyjnych określonych w rozdziale II Konstytucji. Gmina jest osobą prawną prawa publicznego, której status prawny określają przede wszystkim przepisy rozdziału VII Konstytucji”. Trybunał odwołał się wówczas także do wcześniejszych orzeczeń, w których m.in. podkreślono, że „z istoty skargi wynika, iż przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego” (postanowienie TK z 25 lipca 2002 r., Ts 67/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231). Funkcją skargi konstytucyjnej nie jest zatem ochrona praw podmiotów publicznoprawnych. Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, które zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej. Stanowisko powyższe znane było skarżącym, o czym świadczy treść uzasadnienia skargi konstytucyjnej. Skarżący nie przedstawili jednakże argumentu merytorycznego, który podważałby powyższą linię orzeczniczą. Za takowy nie może być w szczególności uznana próba zakwestionowania – zdaniem skarżących – błędnego (tj. zawężającego) sposobu interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o TK i użytego tam sformułowania „ochrona konstytucyjnych wolności i praw”. Po pierwsze, problem legitymacji skargowej musi być rozważany w pierwszej kolejności przez odwołanie się do treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie zaś do przepisu ustawy o TK, którego rolą bynajmniej nie jest konkretyzacja tego unormowania. Niezależnie od tego, powyższy sposób interpretacji narażony jest na podstawowy zarzut nieuprawnionej wykładni Konstytucji poprzez treść przepisów ustawy. Po drugie, warto zauważyć, że odwołanie się skarżących do treści art. 39 ust. 3 ustawy o TK powiązane zostało z kompetencją do kierowania wniosków do TK (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Konstytucji), nie zaś z – kluczową dla niniejszej sprawy – kwestią legitymacji skargowej skarżących (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Ponadto stwierdzić trzeba, że wskazane przez skarżących przepisy Konstytucji, mające stanowić podstawę ich skargi konstytucyjnej, nie mogą w niniejszym przypadku takiej roli wypełnić. Skoro bowiem ostatecznym orzeczeniem naruszającym ich prawa miało być postanowienie Trybunału Konstytucyjnego odmawiające nadania dalszego biegu wnioskowi skarżących, to w żadnym razie nie można przyjąć, że orzeczenie to pozostaje w bezpośrednim związku z konstytucyjnym prawem do wynagrodzenia szkody za tzw. bezprawie legislacyjne (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Niezależnie od tego należy ponownie stwierdzić, że zasadnicze zastrzeżenia musi budzić w tym kontekście aspekt podmiotowy skargi konstytucyjnej. Zdaniem Trybunału nieuzasadnione byłoby uznanie skarżących za podmioty mieszczące się w kręgu adresatów prawa wyrażonego w tym właśnie przepisie Konstytucji. Natomiast pozostałe wskazane wzorce kontroli kwestionowanych przepisów nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Skarżący powołali bowiem przepisy, które nie wyrażają przysługujących im praw podmiotowych chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. Bez wątpienia tak należy bowiem zakwalifikować unormowania określające zakres właściwości kontrolnej Trybunał (art. 188 Konstytucji), czy też kompetencję organu stanowiącego gminy do kierowania wniosków do Trybunału (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Także w odniesieniu do powołanej w skardze konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego skarżący nie doprecyzowali, jakiej treści konkretne prawo podmiotowe, mieszczące się w zakresie ochrony wynikającej z art. 79 ust. 1 Konstytucji, doznało naruszenia wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny odmownego postanowienia. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.