Ts 67/12

21/1/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 23 stycznia 2014 r. Sygn. akt Ts 67/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel – przewodniczący Piotr Tuleja – sprawozdawca Leon Kieres, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2013 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Miasta Gliwice i Rady Miejskiej w Gliwicach, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 12 marca 2012 r. Miasta Gliwice i Rady Miejskiej w Gliwicach (dalej: skarżący) wniesiono o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 39 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zdaniem skarżących zaskarżone unormowania ustawy o TK są niezgodne z art. 7, art. 16, art. 77 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1, art. 188 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 197, art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 oraz art. 2 i art. 165 Konstytucji. Postanowieniem z 3 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że rozpatrywana skarga nie spełnia przesłanek warunkujące dopuszczalność korzystania z tego środka prawnego. Przede wszystkim skarżący nie wykazali legitymacji do korzystania ze skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Trybunał odwołał się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie w sprawach skarg konstytucyjnych, odmawiającego takiej legitymacji jednostkom samorządu terytorialnego. Trybunał podkreślił jednocześnie, że skarżący nie przedstawili argumentów, które by pogląd ten podważały. Zdaniem Trybunału skarżący nie wskazali również przepisów Konstytucji, które mogłyby zostać uznane za prawidłową podstawę skargi konstytucyjnej. Ani art. 77 ust. 1, ani pozostałe powołane przez skarżących przepisy Konstytucji, nie są źródłem praw podmiotowych, których ochrony mogliby poszukiwać skarżący w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Podkreślili w nim, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Trybunału odmawiającym jednostkom samorządu terytorialnego legitymacji do korzystania ze skargi konstytucyjnej. Ich zdaniem samorząd terytorialny, jako szczególnego rodzaju władza publiczna, ma konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę samodzielności. Ochrona ta wynika z podwójnej roli gminy, która wypełnia zadania organu władzy publicznej, ale jednocześnie tworzy także wspólnotę samorządową osób fizycznych, korzystających z pełni praw i wolności konstytucyjnych. Skarżący podkreślili, że naruszenie przez administrację rządową obowiązku zapewnienia gminie udziału w dochodach publicznych może powodować szkodę wpływającą również na sytuację mieszkańców danej wspólnoty samorządowej. Zdarzenie takie umożliwia zaś jednostce samorządu terytorialnego domaganie się odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Jednostka samorządu terytorialnego występuje wówczas w roli wspólnoty samorządowej, reprezentującej prywatne, choć zbiorowe, interesy osób fizycznych i prawnych. Zdaniem skarżących regulacja prawna, na podstawie której samorząd wykonuje zadania publiczne (zwłaszcza zadania zlecone), winna więc podlegać kontroli zgodności z Konstytucją i ustanowionymi w niej wolnościami i prawami gminy. W dalszej części zażalenia skarżący poddali analizie unormowania art. 4171 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.). Podkreślili, że przesłanką skutecznego dochodzenia roszczenia z tytułu tzw. deliktu legislacyjnego jest uzyskanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność kwestionowanego aktu normatywnego z Konstytucją. Z analizy tej skarżący wysnuli wniosek o konieczności podjęcia przez Trybunał merytorycznej kontroli także przepisów nieobowiązujących w chwili orzekania. Podkreślili, że „ryzyko” wyrządzenia szkody jednostkom samorządowym jest dużo większe właśnie w przypadku przepisów „przejściowych”. W konkluzji zażalenia skarżący wskazali, że właściwą przesłanką ich skargi konstytucyjnej było postanowienie Trybunału wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, pozostające w ścisłym związku z konstytucyjnymi prawami wyszczególnionymi w skardze. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zażalenie skarżących nie dostarczyło argumentów, które podważyłyby prawidłowość i zasadność postanowienia Trybunału Konstytucyjnego. Podstawową przesłanką odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było stwierdzenie braku legitymacji skarżących do skorzystania z tego rodzaju środka ochrony. W tym zakresie argumentacja skarżących w żadnym stopniu nie podważyła zasadności stanowiska wyrażonego przez Trybunał, a nawiązującego do utrwalonej już linii orzeczniczej w sprawach skarg konstytucyjnych. Przede wszystkim należy stwierdzić, że podkreślana przez skarżących kwestia celowości poddania kontroli zgodności z Konstytucją przepisów determinujących zdolność gminy do wykonywania zadań publicznych nie ma jeszcze bezpośredniego znaczenia dla wykazania jej legitymacji do korzystania ze skargi konstytucyjnej. Podstawowym warunkiem przewidzianym w art. 79 ust. 1 Konstytucji pozostaje bowiem konieczność wykazania przez skarżącego, że jest on adresatem konstytucyjnych wolności i praw naruszonych wskutek zastosowania przepisów zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej. Warunek ten pozostaje w ścisłym związku z obowiązkiem wskazania ostatecznego orzeczenia, wydanego na podstawie zaskarżonych przepisów i naruszającego prawa lub wolności, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał jednoznacznie stwierdził, że wskazane przez skarżących przepisy Konstytucji nie mogą być podstawą normatywną przysługujących im praw lub wolności. W odniesieniu do większości z tych przepisów zażalenie skarżących nie zawiera argumentów kwestionujących prawidłowość stanowiska zajętego przez Trybunał. Skarżący skoncentrowali się natomiast na art. 77 ust. 1 Konstytucji i wyrażonym w nim prawie do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, uznając ten właśnie przepis za właściwą podstawę wniesionej skargi konstytucyjnej. Odnośnie do tej części argumentów zażalenia trzeba przede wszystkim podważyć zasadność interpretacji skarżących, sprowadzającej status prawny jednostki samorządu terytorialnego do sumy interesów prawnych (praw i wolności) osób fizycznych (a także osób prawnych prawa prywatnego) tworzących z mocy prawa daną wspólnotę samorządową. Podmiotowość jednostki samorządu terytorialnego jest odrębną kategorią prawną względem statusu zamieszkujących ją osób fizycznych. Wyrazem tej odrębności jest chociażby – kluczowe dla dopuszczalności rozpatrywanej skargi konstytucyjnej – zróżnicowanie zakresu zastosowania wobec tych podmiotów przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału w zaskarżonym postanowieniu w pełni zasadnie przyjęto, że również art. 77 ust. 1 Konstytucji nie mógł być uznany za prawidłową podstawę skargi, a tym samym spowodować zmianę negatywnego stanowiska odnośnie do legitymacji skarżących do korzystania z tego środka ochrony. Po pierwsze, w kontekście wskazanego przez skarżących problemu finansowania zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, zasadnicze zastrzeżenia wzbudzać musi potraktowanie tych podmiotów jako adresatów prawa statuowanego w art. 77 ust. 1 Konstytucji (zob. również L. Garlicki; teza 10 do art. 77 ust. 1, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). Po drugie, nie sposób przyjąć, że bezpośrednią przyczyną niedozwolonej ingerencji w treść konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej było – wydane na podstawie zaskarżonych przepisów ustawy o TK – postanowienie Trybunału o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi skarżących. Niemożność wszczęcia tej formy postępowania kontrolnego przed Trybunałem mogłaby być bowiem oceniana jedynie przez pryzmat – skądinąd omawianych przez skarżących w zażaleniu – ustawowych przesłanek realizacji tego prawa, wynikających z art. 4171 § 1 i 2 k.c. Skarga konstytucyjna może być zaś uzasadniona wyłącznie zarzutem naruszenia prawa podmiotowego wyrażonego w unormowaniach Konstytucji. W konkluzji należy więc stwierdzić, że prawidłowa była przeprowadzona w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi skarżących. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia skarżących wniesionego na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.