Ts 56/07

733/II/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 12 lutego 2009 r. Sygn. akt Ts 56/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Ewa Łętowska – sprawozdawca Mirosław Granat, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej K. i A. C., p o s t a n a w i a: uwzględnić zażalenie w odniesieniu do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). UZASADNIENIE W sporządzonej przez pełnomocnika skarżących skardze konstytucyjnej zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 oraz art. 177 § 1 w zw. z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wymienionym wyżej unormowaniom p.p.s.a. skarżący zarzucili niezgodność z art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji, polegającą na niedozwolonym ograniczeniu prawa stron postępowania sądowoadministracyjnego do dwuinstancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z 1 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że w odniesieniu do przepisów p.p.s.a. merytoryczne rozpatrzenie sformułowanych w skardze zarzutów stało się zbędne. Jest to związane z uprzednim przeprowadzeniem przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznej oceny ich konstytucyjności. W wyroku z 20 września 2006 r. (SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108) Trybunał Konstytucyjny, w pełnym składzie, orzekł bowiem m.in., że art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że ocena wyrażona w powołanym wyżej wyroku w pełni odnosi się także do zarzutów sformułowanych wobec normy wywiedzionej przez skarżących z art. 177 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na postanowienie Trybunału wniósł pełnomocnik skarżących. Swoje zarzuty skoncentrowali skarżący na odmowie nadania dalszego biegu w odniesieniu do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Zażalenie literalnie nie odnosi się natomiast do pozostałych zakwestionowanych w skardze unormowań p.p.s.a., tj. do art. 177 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Skarżący podkreślili w swoim zażaleniu, że u podstaw powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. legło założenie właściwej, zgodnej z Konstytucją, interpretacji kwestionowanych przepisów p.p.s.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tymczasem, zdaniem skarżących, powołane w tym wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/5, ONSA/WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39), zawierające aprobowany przez Trybunał rozszerzający sposób wykładni przepisów p.p.s.a., nosi wszelkie znamiona jednostkowego jedynie odstępstwa od utrwalonej linii orzecznictwa, potwierdzającej wadliwość zaskarżonych unormowań p.p.s.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przedstawili w zażaleniu cały szereg przykładów rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, powielających zarówno kierunek interpretacji przyjęty w wyrokach wydanych w sprawie, w związku z którą wnieśli skargę konstytucyjną, jak i nawiązujących do praktyki stosowania przepisów p.p.s.a. uwidocznionej w orzeczeniach wydanych w sprawie zakończonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 września 2006 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzuty zażalenia wniesionego przez pełnomocnika skarżących zasługują na uwzględnienie, jednakże tylko w odniesieniu do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie przedmiotu skargi konstytucyjnej, tj. art. 177 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., zażalenie nie zawiera żadnych argumentów kwestionujących zasadność odmowy nadania jej dalszego biegu. Zasadniczą przesłanką odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu było uznanie, że ponowna merytoryczna analiza zarzutów sformułowanych wobec zaskarżonych w skardze przepisów jest zbędna. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było uwzględnienie okoliczności wydania wyroku z 20 września 2006 r., w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że „art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji”. Należy zauważyć, że wobec braku odrębnej argumentacji skargi konstytucyjnej, konsekwencją uwzględnienia treści tego orzeczenia, jak i wyrażonych w nim argumentów, było także uznanie zasadności oparcia na nich oceny zarzutów sformułowanych wobec art. 177 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Analiza treści zarzutów podniesionych w zażaleniu nakazuje jednakże zrewidować powyższe stanowisko. Rewizja ta dotyczyć może jednak tylko tych przepisów p.p.s.a., do których odnieśli się skarżący w swoim zażaleniu, a więc art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy jednak podkreślić, że jednym z najistotniejszych czynników wziętych pod uwagę przez Trybunał w trakcie kontroli przepisów p.p.s.a. w sprawie zakończonej powołanym wyżej wyrokiem, był praktyka ich stosowania, znajdująca wyraz w treści orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał wskazał przy tym, że aspekt pojmowania tych unormowań w procesie stanowienia prawa tworzy równoważną dla ich literalnego brzmienia przesłankę oceny zgodności z Konstytucją. Nawiązał jednocześnie do utrwalonego już w orzecznictwie sądu konstytucyjnego poglądu, zgodnie z którym „rzeczywiste znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania. (…) Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja” (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Analiza treści uzasadnienia wyroku w sprawie SK 63/05 nie pozostawia wątpliwości, że znaczącym czynnikiem determinującym afirmatywny kierunek rozstrzygnięcia Trybunału była pozytywna prognoza odnośnie do sposobu interpretacji i stosowania kwestionowanych przepisów p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednoznacznym, acz w istocie rzeczy jednostkowym, przejawem takiej prognozy był wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r. Dawał on niewątpliwie wyraz szerokiemu sposobowi interpretacji podstaw skargi kasacyjnej i obowiązku odniesienia się przez sąd administracyjny II instancji do zarzutów podniesionych w tego rodzaju skardze. Można zaryzykować twierdzenie, że właśnie taki sposób wykładni i stosowania przepisów podlegających kontroli stanowił przesłankę konieczną uznania wówczas ich konstytucyjności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego sformułowano w związku z tym pogląd co do pełnej dopuszczalności poddania określonej regulacji prawnej ponownej ocenie zgodności z Konstytucją w sytuacji, gdy tego rodzaju pozytywna prognoza wyrażona we wcześniejszym orzeczeniu merytorycznym nie znajduje wyrazu w rozstrzygnięciach organów stosujących tę regulację (por. wyrok TK z 2 marca 2004 r., SK 53/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 16). Trybunał zastrzegał bowiem w takich sytuacjach, że ujawnienie – w powszechnej i w stabilny sposób ukształtowanej praktyce obrotu – budzącego zastrzeżenia konstytucyjne sposobu interpretacji danego przepisu zmusi Trybunał do podjęcia ponownej analizy jego znaczenia normatywnego. Umożliwi ona dopiero ocenę, czy występujący w danej sprawie sposób interpretacji kwestionowanych regulacji ma znaczenie jedynie incydentalne, czy też stanowi wyraz na tyle utrwalonej praktyki, że uzasadni ona przyjęcie, iż źródłem wadliwości przepisu jest samo jego brzmienie, nie zaś sposób zastosowania. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z sytuacją powyższą mamy do czynienia w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej. Przedstawione w zażaleniu argumenty, odwołujące się do całego szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą skłaniać do konkluzji o faktycznym ukształtowaniu się utrwalonej i stabilnej linii orzeczniczej, odbiegającej jednak swoim kierunkiem od tego, który wyznaczony został w uzasadnieniu wyroku Trybunału w sprawie SK 63/05. Okoliczność ta stawia więc także w wątpliwość szanse na realizację pozytywnej prognozy orzeczniczej wyrażonej w tym rozstrzygnięciu. Zdaniem Trybunału w pełni uzasadnia to poddanie zaskarżonych w skardze konstytucyjnej przepisów p.p.s.a. ponownej merytorycznej kontroli – i to pomimo daleko idącego podobieństwa zarówno przedmiotu, jak i podstawy skargi, względem przedmiotu i podstawy kontroli w sprawie zakończonej wyrokiem SK 63/05. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, zażalenie wniesione przez skarżących należało uwzględnić w części dotyczącej art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części przedmiotu skargi konstytucyjnej, Trybunał zasadnie odmówił nadania jej dalszego biegu.