Ts 350/11

245/3/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 3 stycznia 2013 r. Sygn. akt Ts 350/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Czesława S. w sprawie zgodności: art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie, podpisanej w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 143) z art. 34 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 14 grudnia 2011 r. Czesław S. (dalej: skarżący) zarzucił, że art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konwencji między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie uregulowania obywatelstwa osób o podwójnym obywatelstwie, podpisanej w Warszawie dnia 21 stycznia 1958 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 143; dalej: konwencja) jest niezgodny z art. 34 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 24 listopada 2005 r. (znak: WSO.I.AB.5022/1969/05) Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego. Podstawą odmowy był brak dowodów świadczących o tym, że w dniu urodzenia skarżącego jego rodzice posiadali polskie obywatelstwo. W związku z tym – zdaniem wojewody – nie można było stwierdzić, czy skarżący nabył polskie obywatelstwo na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 42, poz. 475, ze zm.). Ze względu na to, że skarżący nie nabył polskiego obywatelstwa w innym trybie, stwierdzenie posiadania przez skarżącego tego obywatelstwa nie było możliwe. Od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania do organu II instancji (decyzja uprawomocniła się 12 grudnia 2005 r.). Decyzją z 18 grudnia 2007 r. (znak: DOiR.I.627/3772/07-PW) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 24 listopada 2005 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 23 stycznia 2008 r. (znak: DOiR.I.627/3772-B/07-PW) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z 18 grudnia 2007 r. Wyrokiem z 17 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/WA 761/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 stycznia 2008 r. (znak: DOiR.I.627/3772-B/07-PW). Skarga kasacyjna złożona na powyższe orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1124/10) Orzeczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 15 września 2011 r. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 września 2012 r. (doręczonym 10 września 2012 r.) pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: wskazanie ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji; wskazanie, jakie konstytucyjne prawa lub wolności wywodzone przez skarżącego z art. 34 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 konwencji; dokładne wyjaśnienie, w jaki sposób zakwestionowane przepisy konwencji naruszają prawa i wolności skarżącego. Pełnomocnik skarżącego został również zobowiązany do doręczenia odpisu oraz czterech kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 761/09) wraz z uzasadnieniem. W piśmie procesowym z 17 września 2012 r. pełnomocnik odniósł się do zarządzenia. Skarżący zarzucił, że zakwestionowane przepisy „dopuszczają utratę obywatelstwa polskiego przez dziecko polskich rodziców bez wyrażenia w tym zakresie woli osoby zainteresowanej, w przedmiotowej sprawie – skarżącego”. W skardze szeroko odniesiono się również do konwencji i nieobowiązującej już ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), jak również wadliwego – zdaniem skarżącego – przyjęcia konwencji do porządku prawnego PRL. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, oraz uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Innymi słowy, trzon skargi stanowi prawidłowe wskazanie normy płynącej z podstawy normatywnej rozstrzygnięcia i powiązanie jej z adekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi. Jak podkreśla Trybunał: „Zawsze więc wcześniej musi toczyć się przed jednym z organów władzy publicznej postępowanie w indywidualnej sprawie skarżącego, zakończone wydaniem orzeczenia, mającego charakter orzeczenia ostatecznego, tzn. takiego, w stosunku do którego nie będzie przysługiwał już żaden środek prawny pozwalający na uruchomienie innego postępowania, którego przedmiotem byłoby zweryfikowanie tego orzeczenia (...). Skarga przysługuje więc po wyczerpaniu wszystkich środków prawnych przewidzianych w procedurze sądowej lub administracyjnej, na orzeczenie mające charakter ostateczny” (postanowienie TK z 28 listopada 2001 r., SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267). W innym orzeczeniu Trybunał stwierdził: „zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw i wolności w skardze konstytucyjnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy sąd lub organ administracji publicznej przez wydanie wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł o tych prawach i wolnościach” (postanowienie TK z 21 marca 2000 r., SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku z 6 lutego 2002 r. (SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna powyższych wymagań nie spełnia. Skarżący zakwestionował art. 7 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konwencji. Wskazane przepisy mają następujące brzmienie: „Osoby objęte postanowieniami niniejszej Konwencji, które złożyły oświadczenie o wyborze obywatelstwa, uważane będą wyłącznie za obywateli tej Umawiającej się Strony, której obywatelstwo wybrały” (art. 7 ust. 1); „Osoby, które w ciągu terminu przewidzianego w artykule 2 niniejszej Konwencji, nie złożą oświadczenia o wyborze obywatelstwa, będą uważane wyłącznie za obywateli tej Umawiającej się Strony, na terytorium której zamieszkują (art. 7 ust. 2); „Osoby objęte artykułem 1 niniejszej Konwencji, które zamieszkują na terytorium jednej z Umawiających się Stron i pragną wybrać obywatelstwo drugiej Umawiającej się Strony, składają pisemne oświadczenie w Ambasadzie lub Konsulacie tej drugiej Umawiającej się Strony. Oświadczenie składa się w dwóch egzemplarzach. Oświadczenia o wyborze obywatelstwa mogą być składane w ciągu jednego roku od dnia wejścia w życie niniejszej Konwencji” (art. 2); „Małoletnie dzieci będą posiadały obywatelstwo rodziców, o ile oboje rodzice zgodnie z niniejszą Konwencją będą posiadali jednakowe obywatelstwo” (art. 4 ust. 1). W rozpatrywanej sprawie dla oceny strony formalnej skargi istotne znaczenie mają niepoddanie przez skarżącego kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z 24 listopada 2005 r. (znak: WSO.I.AB.5022/1969/05) oraz uruchomienie nadzwyczajnego postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sądami administracyjnymi. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że między postępowaniem administracyjnym głównym, służącym wzruszeniu decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracyjny I instancji, a postępowaniem nadzwyczajnym (np. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej albo wznowienie postępowania) zachodzą daleko idące różnice. Pierwsze z wymienionych postępowań – mogące toczyć się zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji – służy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z kolei przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowań „nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej (…), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym” (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 96). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organy administracji publicznej badają zaistnienie przesłanek stwierdzenia tej nieważności, z kolei na etapie sądowym sądy kontrolują legalność działania organów administracji w tym zakresie. Postępowanie nadzwyczajne nie jest więc kolejną instancją postępowania administracyjnego, w toku którego prowadzi się postępowanie dowodowe, lecz w którym postępowanie dowodowe ma jedynie odpowiedzieć na pytanie co do naruszenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Różnica między postępowaniem administracyjnym głównym i nadzwyczajnym wyraża się więc w ich przedmiocie. Postępowanie główne służy ustaleniu zakresu praw lub obowiązków strony postępowania administracyjnego, o czym władczo rozstrzygają organy administracyjne. W postępowaniu nadzwyczajnym organ administracyjny wszczyna postępowanie, w którym nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA z 1990 r., nr 1, poz. 1 oraz wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN z 1996 r., nr 18, poz. 258). Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego: „działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji”. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009). Nie ulega więc wątpliwości, że o prawach i wolnościach skarżącego rozstrzygnął Wojewoda Mazowiecki, bowiem to w postępowaniu przed tym organem doszło do ustalenia zakresu praw podmiotowych skarżącego. W postępowaniu nadzwyczajnym ani Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ani sądy administracyjne nie orzekały o uprawnieniach bądź obowiązkach skarżącego w tym zakresie. Skoro – zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ustawy o TK – warunkiem wniesienia skargi konstytucyjnej jest naruszenie praw lub wolności skarżącego, które zaistniało w wyniku orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, podjętego na podstawie aktu normatywnego, którego dotyczy zarzut niezgodności z Konstytucją stanowiący przedmiot skargi, a w postępowaniu nadzwyczajnym o prawach tych nie orzekano, należało uznać, że skarżący niewłaściwie wskazał przedmiot skargi. W konsekwencji nie mógł wykazać naruszonego prawa podmiotowego ani określić sposobu jego naruszenia. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.