Ts 323/13

462/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 9 października 2014 r. Sygn. akt Ts 323/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja – przewodniczący Andrzej Wróbel – sprawozdawca Teresa Liszcz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Wodociągi Kłodzkie Sp. z o.o., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 17 grudnia 2013 r. (data nadania) Wodociągi Kłodzkie Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz. 82, ze zm.; dalej: ustawa o NIK) z art. 2, art. 7, art. 17, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca domaga się stwierdzenia niezgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK w zakresie, w jakim przepisy te „zakazują kierownikowi jednostki kontrolowanej działania przez pełnomocnika”. Zdaniem skarżącej w jej sprawie doszło do naruszenia prawa do „składania środków odwoławczych od decyzji kontrolującego”. Ponadto, według skarżącej, zakwestionowane przepisy ustawy o NIK są niezgodne z „zasadami demokratycznego państwa prawnego” i „stoją w sprzeczności z całym systemem obowiązującego prawa”. Skarżąca zarzuciła również, że przepisy będące przedmiotem skargi ograniczają swobodę działalności gospodarczej, która daje podmiotowi prowadzącemu taką działalność „możliwość działania przez profesjonalnych pełnomocników”. Ponadto skarżąca sformułowała zarzut niezgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji, dotyczący braku możliwości poddania postanowienia Prezesa NIK kontroli sądu powszechnego. Postanowieniem z 18 czerwca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy nie były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia władzy publicznej, w związku z którym skarżąca złożyła skargę konstytucyjną. Ponadto, zdaniem Trybunału, skarżąca nie określiła sposobu naruszenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał uznał także, że część wskazanych przez nią wzorców kontroli nie miała związku z zaskarżonymi przepisami. Natomiast zbadanie zgodności z Konstytucją aktów prawnych o tej samej mocy prawnej Trybunał ocenił jako nienależące do jego kompetencji. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca przytoczyła treść art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) i podniosła, że odmowa nadania skardze dalszego biegu jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy skarga jest oczywiście bezzasadna albo gdy nie zostały uzupełnione jej braki formalne. Zdaniem skarżącej w jej sprawie nie wystąpiła żadna z powyższych okoliczności. Ponadto skarżąca stwierdziła, że wzorce kontroli określone w art. 2, art. 7, art. 17, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji przytoczyła jako „normy subsydiarne do zbadania konstytucyjności ustawy o [NIK]”. W przekonaniu skarżącej Trybunał nie odniósł się do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca ponownie podkreśliła, że nie jest dopuszczalne „ograniczanie prawa podmiotów do bycia zastępowanymi przez adwokatów w (…) postępowaniach (…), które toczą się przed Najwyższ[ą] Izb[ą] Kontroli” i że „[w]yrazem zasady swobody działalności gospodarczej jest (…) możliwość działania przez profesjonalnych pełnomocników w toku wszelkich postępowań, a zwłaszcza postępowań kontrolnych (…)”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i w związku z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. 3. Formułując zarzut w zażaleniu, skarżąca stwierdza, że odmowa nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ograniczona jest do dwóch przypadków wskazanych w art. 36 ust. 3 ustawy o TK. 3.1. W ocenie Trybunału ten argument jest nietrafny. Literalne brzmienie przepisów ustawy o TK może prima facie prowadzić do wniosku, że wyłączną podstawą wydania postanowienia, o którym mowa w art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, jest nieuzupełnienie braków formalnych skargi lub jej oczywista bezzasadność. Trzeba jednak uwzględnić pozostałe przepisy ustawy o TK, a w szczególności art. 46 i art. 47, z których wynika wiele obowiązków skarżącego. Przykładowo musi on precyzyjnie określić przedmiot skargi, którym mogą być jedynie przepisy wykorzystane przez organ władzy publicznej do ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego (art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). Poza tym skarżący musi przywołać adekwatne treściowo przepisy Konstytucji, uzasadnić zarzut niekonstytucyjności i określić sposób naruszenia praw podmiotowych (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Jeśliby przyjąć za skarżącą, że wskazane w art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK podstawy odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu są jedynymi przewidzianymi w ustawie, to gdyby skarga miała braki formalne niemożliwe do uzupełnienia i jednocześnie nie można byłoby jej uznać za oczywiście bezzasadną, Trybunał Konstytucyjny musiałby ją przekazać do merytorycznego rozpoznania, mimo że nie spełniałaby warunków przewidzianych w ustawie. 4. W dalszej części zażalenia skarżąca podnosi, że Trybunał nie zbadał zarzutów dotyczących zgodności art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. 4.1 Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w zakwestionowanym postanowieniu odniesiono się do tej części skargi konstytucyjnej i zarzuty te rozpoznano (zob. s. 4 postanowienia). 4.2. Treść zażalenia dowodzi przy tym, że skarżąca niewłaściwie zrozumiała argumentację Trybunału w tym zakresie. Trybunał ocenił, że art. 2a pkt 3 oraz art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK (a nie, jak twierdzi skarżąca, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji) nie dotyczą prawa do sądu. Nie mogą być więc rozpatrywane jako podstawa prawna ingerencji w te prawa. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z przyjętą w prawie polskim koncepcją postępowania skargowego przed Trybunałem Konstytucyjnym kontrola zakwestionowanych przez skarżącego przepisów dokonywana jest wyłącznie w odniesieniu do wskazanego przez skarżącego wzorca konstytucyjnego, którym może być nie każdy przepis Konstytucji, ale tylko ten, który normuje określoną wolność lub prawo (podmiotowe). Konieczne jest więc, po pierwsze – wyraźne wskazanie w skardze wolności lub prawa, które zostały naruszone (i sposobu ich naruszenia), po drugie – wykazanie, że osoba wnosząca skargę jest podmiotem danej wolności lub danego prawa, po trzecie – że ta wolność lub to prawo mają rangę konstytucyjną, tzn. że ich podstawą jest przepis konstytucyjny (zob. postanowienie TK z 24 stycznia 2006 r., SK 44/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 12). 4.3. Wymienione warunki nie zostały spełnione, gdyż skarżąca powiązała zarzut naruszenia prawa do sądu z przepisami ustawy o NIK, które nie pozostają w związku z tym prawem. 4.3.1. Artykuł 2a pkt 3 ustawy o NIK stanowi: „Ilekroć w ustawie mówi się o kierowniku jednostki kontrolowanej – należy przez to rozumieć osobę, która zgodnie z przepisami określającymi ustrój jednostki jest odpowiedzialna za działalność tej jednostki i jest uprawniona do jej reprezentowania, a także: a) osobę pełniącą obowiązki kierownika jednostki kontrolowanej lub upoważnionego zastępcę, b) upoważnionego sekretarza lub podsekretarza stanu, zastępcę kierownika urzędu centralnego albo dyrektora generalnego – w zakresie przydzielonych im zadań objętych zakresem kontroli, jeżeli jednostką kontrolowaną jest naczelny lub centralny organ administracji rządowej, c) pełnomocnika Rządu powołanego na podstawie innych przepisów – w zakresie powierzonych mu zadań, d) osobę kierującą pracami organu wieloosobowego”. Przepis ten nie wyznacza uprawnień w postępowaniu sądowym, a skarżąca nie wyjaśniła, jaki jest związek tego unormowania z art. 45 ust.1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. 4.3.2. Drugi z zakwestionowanych przepisów, tj. art. 54 ust. 1 i 4 ustawy o NIK, stanowi, że kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania oraz że dyrektor właściwej jednostki kontrolnej odmawia przyjęcia zastrzeżeń, jeżeli zostały one zgłoszone przez osobę nieuprawnioną lub po upływie terminu albo są niedopuszczalne z mocy ustawy, i informuje o tym zgłaszającego, przy czym na postanowienie o odmowie przyjęcia zastrzeżeń przysługuje zażalenie do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Także ta regulacja nie jest treściowo powiązana z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. 4.4. Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że podniesiony w skardze problem działania przez pełnomocnika w postępowaniu przed organami NIK został powiązany ze standardami postępowania sądowego, co każe ocenić taką argumentację jako oczywiście bezzasadną. Najwyższa Izba Kontroli nie jest bowiem sądem i do postępowania przed nią nie można odnosić konstytucyjnych wymogów postępowania sądowego. 5. Formułując ostatni zarzut, skarżąca kwestionuje „ograniczanie prawa podmiotów do bycia zastępowanymi przez adwokatów w (…) postępowaniach (…), które toczą się przed Najwyższ[ą] Izb[ą] Kontroli”, i stwierdza, że „[w]yrazem zasady swobody działalności gospodarczej jest (…) możliwość działania przez profesjonalnych pełnomocników w toku wszelkich postępowań, a zwłaszcza postępowań kontrolnych (…)”. Zarzut ten składa się z dwóch elementów. 5.1. Skarżąca ponownie nawiązuje do możliwości korzystania z pomocy profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu przed organami NIK. Zatem kolejny raz trzeba zwrócić uwagę na to, że standardy obowiązujące w postępowaniu przed organami władzy publicznej innymi niż sądy nie zostały określone w żadnym ze wskazanych przez skarżącą wzorców kontroli (art. 2, art. 7, art. 17, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji). Tymczasem – jak wymaga tego art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – obowiązkiem skarżącej jest nie tylko wskazać naruszone konstytucyjne prawo podmiotowe, ale także określić sposób jego naruszenia. Obowiązku tego skarżąca nie spełniła. 5.2. Zarzut naruszenia wolności swobody gospodarczej jest oczywiście bezzasadny. Trybunał Konstytucyjny zdefiniował, co składa się na tę wolność „Istotą wolności prowadzenia działalności gospodarczej rozumianej jako publiczne prawo podmiotowe jest swoboda podmiotu prawa prywatnego podjęcia oraz wykonywania tej działalności. Zarówno na organach władz publicznych, jak i na innych podmiotach prawa spoczywa z kolei obowiązek powstrzymywania się od ingerowania – w formie działań prawnych i/lub faktycznych – w dziedzinę wolnej gospodarki. Podmiot korzystający z wolności podejmuje podstawowe decyzje w kilku kwestiach. W szczególności decyduje o: podjęciu działalności w określonej dziedzinie; o sprecyzowaniu przedmiotu działalności; doborze i kształtowaniu formy prawno-organizacyjnej działalności; sposobach i zakresie prowadzenia działalności, w tym działalności w sferach: kontraktowej, konkurowania, koncentracji i inwestowania; ograniczeniu, zawieszeniu albo zaprzestaniu prowadzenia działalności” (zob. wyrok TK z 19 stycznia 2010 r., SK 35/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 2). Zagadnienie prawa zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego nie dotyczy wolności działalności gospodarczej. 6. Trybunał nie odniósł się do tej części zażalenia, w której skarżąca stwierdza, że wzorce kontroli określone w art. 2, art. 7, art. 17, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji zostały przytoczone jako „normy subsydiarne do zbadania konstytucyjności ustawy o [NIK]”. Skarżąca nie wyjaśnia bowiem, na czym polega subsydiarność norm i jakie są tego skutki prawne. 7. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.