Ts 137/11

220/2/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 2 marca 2012 r. Sygn. akt Ts 137/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Bolesława M. w sprawie zgodności: 1) art. 285a § 1 oraz art. 285d w związku z art. 285e § 1 pkt 4 oraz art. 285h § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 77 ust. 1 i 2 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 285a § 1 w związku z art. 285a § 2, art. 285e § 1 pkt 5 oraz art. 285h § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 27 kwietnia 2011 r. Bolesław M. (dalej: skarżący) zarzucił: po pierwsze, niezgodność art. 285a § 1 oraz art. 285d w związku z art. 285e § 1 pkt 4 oraz art. 285h § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) „w zakresie, w jakim skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje osobie, której szkodę w sposób bezpośredni wyrządził organ administracji podatkowej, poprzez wydanie i wykonanie decyzji rażąco naruszającej prawo, będącej następnie przedmiotem kontroli wadliwie sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny”, z art. 77 ust. 1 i 2 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 Konstytucji oraz, po drugie, niezgodność art. 285a § 1 w związku z art. 285a § 2, art. 285e § 1 pkt 5 oraz art. 285h § 1 p.p.s.a. „w zakresie, w jakim nie jest możliwe wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wykazania, że zarzuty, na których ją oparto, nie mogły zostać podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego”, z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego. W wyniku postępowania kontrolnego wobec skarżącego Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej we Wrocławiu wydał decyzję z 12 marca 2007 r. (nr WR-PF-1/061006/1/PIT) w sprawie ustalenia skarżącemu zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2002 r., ustalając skarżącemu zobowiązanie od dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów w wysokości 110 703 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z 28 sierpnia 2007 r. (nr PD I 4117/52/07). Skarżący wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który oddalił ją wyrokiem z 17 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wr 1631/07). Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, oddaloną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II FSK 1524/08). Następnie skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 kwietnia 2008 r. Skarga ta została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt II FNP 3/10), doręczonym skarżącemu 28 stycznia 2010 r. W odniesieniu do pierwszej grupy zaskarżonych przepisów skarżący wskazał, że nie pozwalają one na złożenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w sytuacji, gdy szkoda została stronie wyrządzona przez wydanie i wykonanie decyzji rażąco naruszającej prawo, która była następnie przedmiotem kontroli wadliwie sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarżący podniósł, że przesłanką dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wykazanie, że przez wydanie tego orzeczenia skarżącemu została wyrządzona szkoda, a więc, że między wydaniem orzeczenia i szkodą zachodzi związek przyczynowy. Zdaniem skarżącego, takie ograniczenie zakresu skargi jest niezgodne z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, zamyka bowiem drogę do dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, w sytuacji, gdy sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli legalności decyzji administracyjnej, a zaistnienie szkody jest zawsze związane z wcześniejszym wydaniem takiej decyzji. Skarżący podkreślił, że takie rozumienie zaskarżonych przepisów wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w jego sprawie. Jednak wobec tego, że orzeczenie to jest niezaskarżalne i zostało wydane przez jedyny organ stosujący przepisy dotyczące skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowo administracyjnym, należy przyjąć, że rzeczywista treść przepisów odpowiada tej, która została wyprowadzona w tym orzeczeniu. Wskazał jednak także na konieczność odmiennego rozumienia związku przyczynowego między szkodą a orzeczeniem w postępowaniu cywilnym i sądowoadministracyjnym oraz na to, że w jego sprawie źródłem szkody był niezgodny z prawem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący podkreślił także, że zgodnie z art. 249 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa), w wypadku gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję organu podatkowego, nie ma możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie przewidzianym w ordynacji podatkowej. Nie ma więc drogi uzyskania prejudykatu koniecznego do dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej innej niż skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W przekonaniu skarżącego, prowadzi to również do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 Konstytucji), gdyż stawia osoby, które wniosły skargę na niezgodną z prawem decyzję organu administracji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w gorszej sytuacji niż osoby, które z tej możliwości nie skorzystały. W stosunku do art. 285a § 1 w związku z art. 285a § 2, art. 285e § 1 pkt 5 oraz art. 285h § 1 p.p.s.a. „w zakresie, w jakim nie jest możliwe wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wykazania, że zarzuty, na których ją oparto, nie mogły zostać podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego” skarżący formułuje natomiast zarzut, iż uregulowanie to jest wewnętrznie sprzeczne. Jego zdaniem, wymaga ono, aby strona postawiła w skardze kasacyjnej zarzuty, które następnie miałyby być przedmiotem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeśli jednak strona podniosłaby te zarzuty, to byłyby one przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, od którego orzeczeń nie przysługuje skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Zdaniem skarżącego, powoduje to sprzeczność zaskarżonych przepisów z zasadą prawidłowej legislacji, będącą elementem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a w konsekwencji także niezgodność z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wewnętrzna sprzeczność tych przepisów pozbawia bowiem stronę skutecznego i efektywnego mechanizmu dochodzenia szkód wyrządzonych prawomocnym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2011 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: podanie adresu zamieszkania skarżącego oraz doręczenie pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, co pełnomocnik skarżącego wykonał w piśmie 29 czerwca 2011 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej jest żądanie zbadania zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Wniesienie skargi dopuszczalne jest więc tylko w sytuacji, w której – na skutek wydania rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego – doszło do naruszenia jego konstytucyjnych praw lub wolności, przy czym naruszenie to wynika z zastosowania przez orzekające w sprawie organy sprzecznego z Konstytucją przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego. Naruszenie praw lub wolności konstytucyjnych musi być efektem niekonstytucyjności przepisu zastosowanego przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego, nie zaś wynikiem niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez orzekające w sprawie organy. Celem skargi jest bowiem usunięcie z systemu prawa niekonstytucyjnej normy, której stosowanie skutkuje naruszeniem chronionych konstytucyjnie praw lub wolności. Zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie ze skargi konstytucyjnej, oraz tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym określa ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 tej ustawy na skarżącym ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia. Z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK wynika obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Ponadto, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, znajdującym zastosowanie do spraw rozpatrywanych w trybie skargi konstytucyjnej na podstawie art. 49 tejże ustawy, Trybunał Konstytucyjny, w toku wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej, odmawia nadania jej dalszego biegu, jeżeli jest ona oczywiście bezzasadna. Analiza skargi konstytucyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona warunków nadania jej dalszego biegu. W części dotyczącej zarzutu niezgodności art. 285a § 1 oraz art. 285d w związku z art. 285e § 1 pkt 4 oraz art. 285h § 1 p.p.s.a. „w zakresie, w jakim skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje osobie, której szkodę w sposób bezpośredni wyrządził organ administracji podatkowej, poprzez wydanie i wykonanie decyzji rażąco naruszającej prawo, będącej następnie przedmiotem kontroli wadliwie sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny”, z art. 77 ust. 1 i 2 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 77 Konstytucji zarzuty skarżącego dotyczą de facto stosowania prawa oraz materii nieobjętej treścią zaskarżonych przepisów. Skarżący stawia tu dwa zasadnicze zarzuty. Z jednej strony, podkreśla, że rozumienie związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy wydaniem przez sąd administracyjny orzeczenia a powstałą szkodą, zastosowane w jego sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wypacza sens skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, oraz twierdzi, że źródłem wyrządzonej mu szkody był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 kwietnia 2008 r. Z drugiej strony, upatruje naruszenia swoich praw w tym, że nie ma możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu podatkowego w jego sprawie, w sytuacji, gdy decyzja ta była przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny, który utrzymał ją w mocy. Trybunał stwierdza, że pierwszy z wymienionych zarzutów jest zarzutem dotyczącym stosowania prawa w sprawie skarżącego i zmierza do dokonania oceny zastosowania zaskarżonych przepisów w wydanym w sprawie skarżącego postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2010 r. Skarżący nie kwestionuje bowiem tego, że warunkiem wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem orzeczenia a powstałą szkodą, lecz to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, by warunek ten został spełniony w sytuacji, w której sąd administracyjny wadliwie sprawował kontrolę decyzji wydanej w sprawie skarżącego. Skarżący podkreśla w skardze konstytucyjnej, że wojewódzki sąd administracyjny wyrządził mu szkodę przez „naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz zaakceptowanie rażących naruszeń prawa materialnego” oraz, że wyrządzona mu szkoda stanowiła normalne następstwo wadliwie przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli wydanej w jego sprawie decyzji podatkowej. Polemizuje więc nie z treścią zaskarżonych przepisów, lecz ich zastosowaniem w konkretnej sprawie. Zarzut wyłączenia możliwości domagania się stwierdzenia nieważności samej decyzji administracyjnej, która była przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest natomiast związany z treścią normatywną art. 249 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, nie zaś z treścią zaskarżonych przepisów. To art. 249 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej wyłącza możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu podatkowym, w sytuacji gdy sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję. Skarżący nie kwestionuje jednak zgodności z Konstytucją tego przepisu, ani nie przedstawia ostatecznego rozstrzygnięcia o swoich prawach lub wolnościach, które byłoby na nim oparte. Zarzut ten pozostaje więc poza granicami wniesionej skargi konstytucyjnej i nie może być przedmiotem rozpoznania przez Trybunał w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, w części odnoszącej się do art. art. 285a § 1 oraz art. 285d w związku z art. 285e § 1 pkt 4 oraz art. 285h § 1 p.p.s.a. skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK. W części dotyczącej zarzutu niezgodności art. 285a § 1 w związku z art. 285a § 2, art. 285e § 1 pkt 5 oraz art. 285h § 1 p.p.s.a. „w zakresie, w jakim nie jest możliwe wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wykazania, że zarzuty, na których ją oparto, nie mogły zostać podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego”, z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, skarga jest natomiast oczywiście bezzasadna. Nie znajduje bowiem uzasadnienia twierdzenie skarżącego jakoby uregulowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wzajemnego stosunku skargi kasacyjnej i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia było wewnętrznie sprzeczne. Jak podkreśla się w doktrynie, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ma charakter uzupełniający wobec innych środków zaskarżenia i wraz z nimi tworzy spójny system zaskarżania orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Dlatego nie przysługuje ona w sytuacji, w której istnieje możliwość zmiany lub uchylenia orzeczenia, na które miałaby być złożona, w drodze innych środków prawnych lub też możliwość taka istniała i nie została przez stronę wykorzystana. Celem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest zastępowanie skargi kasacyjnej (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 922 oraz E. Bagińska, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 12, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 328), lecz umożliwienie stronie uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za bezprawie judykacyjne, w sytuacji, gdy nie jest to możliwe w innym trybie. Również z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – dotyczącego odpowiedzialności za bezprawie judykacyjne oraz proceduralnych możliwości jej dochodzenia – wynika, że ustawodawca ma obowiązek stworzenia procedury umożliwiającej uzyskanie prejudykatu koniecznego do dochodzenia odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych wskutek wydania niezgodnego z prawem orzeczenia (zob. wyroki TK z 1 kwietnia 2008 r., SK 77/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39, pkt 7 uzasadnienia oraz 8 grudnia 2009 r., SK 34/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 165, pkt 6 i 7 uzasadnienia). Konstytucja nie wymaga natomiast, aby w każdym wypadku takim mechanizmem była skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Jak bowiem zauważył Trybunał w odniesieniu do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu cywilnym, jej celem jest uzupełnienie systemu procedur umożliwiających stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, nie zaś zastąpienie istniejących środków odwoławczych (zob. wyrok TK z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08, pkt 7.1 uzasadnienia). Taką samą funkcję pełni skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W części dotyczącej art. 285a § 1 w związku z art. 285a § 2, art. 285e § 1 pkt 5 oraz art. 285h § 1 p.p.s.a. należało więc odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.