Ts 311/10

POSTANOWIENIE z dnia 21 października 2011 r. Sygn. akt Ts 311/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Izby Notarialnej w Poznaniu w sprawie zgodności: 1) art. 47 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 75 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) § 1 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169, ze zm.) z art. 22, art. 32 ust. 2, art. 17 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE 1.1. W skardze konstytucyjnej z 23 listopada 2010 r. skarżąca – Izba Notarialna w Poznaniu – zakwestionowała zgodność z Konstytucją przepisów zamieszczonych w dwóch aktach normatywnych. Art. 47 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, ze zm.; dalej: p.n.) skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 i art. 176 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim pozbawia on organy samorządu notarialnego prawa do rozpatrywania sprawy skargi na ich uchwały przez niezawisły i właściwy organ sądowniczy drugiej instancji w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym toczonym według precyzyjnie wskazanej procedury. Z kolei wobec art. 75 p.n. skarżąca sformułowała zarzut niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji, w związku z niedookreśleniem zakresu upoważnienia co do treści rozporządzenia. Natomiast § 1 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169, ze zm.; dalej: rozporządzenie) skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 22, art. 32 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim „nakłada on na rady izb notarialnych obowiązek wyznaczenia patronów dla aplikantów I roku w sytuacji braku możliwości zapewnienia im szkolenia odpowiadającego ustawowym standardom ze względu na brak osób chcących wykonywać funkcje patrona, a także w zakresie, w jakim nakłada on na wyznaczonych przez radę izby notarialnej notariuszy obowiązek szkolenia aplikanta pomimo braku indywidualnej zgody tego notariusza i/lub możliwości zapewnienia przez wyznaczonego notariusza szkolenia praktycznego aplikanta odpowiadającego ustawowym standardom”. 1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Wyrokiem z 17 sierpnia 2010 r. (sygn. akt III ZS 18/10) Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu skargi Ministra Sprawiedliwości, uchylił uchwały nr 5 i 6 Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w Poznaniu (dalej: Walne Zgromadzenie) z 12 marca 2010 r. Walne Zgromadzenie upoważniło Radę Izby Notarialnej w Poznaniu w uchwale nr 5 do wyznaczania patronów tylko spośród notariuszy, którzy wyrazili zgodę na objęcie patronatem aplikantów notarialnych. Ponadto, Walne Zgromadzenie w uchwale tej nie wyraziło zgody Radzie Izby Notarialnej w Poznaniu na zatrudnianie aplikantów notarialnych. Natomiast w uchwale nr 6 Walne Zgromadzenie określiło szczegółowe ograniczenia w sprawowaniu patronatu przez notariuszy. 1.3. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd Najwyższy wskazał na brak podstaw prawnych wynikających z p.n. do podjęcia przez Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby Notarialnej w Poznaniu uchwał regulujących materie zakwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości. Podkreślił, że samorząd zawodowy notariuszy związany jest obowiązkami wynikającymi z art. 7 Konstytucji, co w konsekwencji oznacza, że uchwały organów samorządowych muszą być wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z regulacjami zawartymi w p.n. oraz w rozporządzeniu. 1.4. Skarżąca, uzasadniając zarzuty wobec art. 47 p.n., wskazała na jego sprzeczność z konstytucyjnym prawem do sądu oraz do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. W odniesieniu do prawa do sądu zaskarżony przepis narusza – zdaniem skarżącej – możliwość korzystania z prawidłowej procedury, albowiem nie określa, według jakiej procedury (administracyjnej, cywilnej, karnej czy innej sobie właściwej) następuje wnoszenie skargi oraz jej rozpoznanie. W kontekście zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowego oraz – korespondującego z nią – prawa do zaskarżenia orzeczenia pierwszej instancji, skarżąca podniosła brak jasnego uzasadnienia (systemowego lub konstytucyjnego) dla rozpoznawania sprawy w jednej tylko instancji przez Sąd Najwyższy. 1.5. Skarżąca, uzasadniając zarzuty wobec art. 75 p.n., wskazała na brak wymogów przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, w szczególności pominięcie wytycznych co do treści rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu oraz ogólnikowe określenie zakresu normowania w akcie wykonawczym. Nadaje to przepisowi upoważniającemu charakter blankietowy, który – w zgodnej ocenie doktryny i judykatury – jest niedozwolony. 1.6. Niezależnie od tego, skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisami rozporządzenia licznych praw i wolności indywidualnych notariuszy, a także ich samorządu zawodowego. Wyliczając szereg obowiązków nałożonych na notariuszy przepisami rozporządzenia, skarżąca wskazuje w związku z tym na naruszenie prawa do wykonywania zarobkowo swojego zawodu, prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 2.1. Treść zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, jak również sposób ich szczegółowego uzasadnienia przez skarżącą, wymagają na wstępie rozważenia problemu legitymacji do wystąpienia w niniejszej sprawie z tego rodzaju środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że zarzuty skargi konstytucyjnej odniesione zostały zarówno do indywidualnej sfery praw i wolności notariuszy zrzeszonych w Izbie Notarialnej w Poznaniu, jak i do statusu prawnego samej skarżącej. Już w tym miejscu należy więc stwierdzić, że przedmiotem kontroli ze strony Trybunału nie mogą być zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw i wolności podmiotów, wobec których nie zostało wydane ostateczne orzeczenie, oparte na przepisach stanowiących przedmiot wniesionej skargi konstytucyjnej. Wyrok Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 2010 r., uchylający zaskarżone przez Ministra Sprawiedliwości uchwały Walnego Zgromadzenia, nie może być w związku z tym uznany za orzeczenie wobec indywidualnych notariuszy. Tym samym argumentacja odwołująca się do naruszenia ich praw i wolności pozostać musi poza zakresem wstępnej kontroli, jakiej poddana jest niniejsza skarga konstytucyjna. 2.2. Odniesienie się do zarzutów sformułowanych w niniejszej skardze konstytucyjnej, a dotyczących praw samej skarżącej, musi być z kolei uzależnione od rozważenia dopuszczalności wystąpienia z tego rodzaju środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności przez organ samorządu zawodowego, jakim jest Izba Notarialna w Poznaniu. Zgodnie bowiem z art. 26 § 2 p.n. samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Organem izby notarialnej jest zaś walne zgromadzenie notariuszy izby (art. 27 pkt 1 p.n.). Uchwały tego właśnie organu skarżącej były też przedmiotem kasatoryjnego wyroku Sądu Najwyższego z 17 sierpnia 2010 r. Zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest więc legitymacja tego rodzaju osoby prawnej (art. 26 § 3 p.n.) do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. W przypadku bowiem korporacji samorządowej mamy do czynienia z podmiotem wyposażonym w osobowość prawną sytuowaną na płaszczyźnie prawa publicznego, a co za tym idzie, z instytucją partycypującą w podejmowaniu czynności z zakresu władzy publicznej. W tym kontekście samorząd zawodowy jest również adresatem obowiązków wynikających z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), zaś jego działania mieszczące się w sferze imperium stanowić mogą przesłankę roszczeń wynikających z konstytucyjnego prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 1 Konstytucji). 2.3. W dotychczasowym orzecznictwie w sprawach skarg konstytucyjnych Trybunał podkreślał brak zdolności skargowej osób prawnych prawa publicznego. Jest to konsekwencja funkcji skargi konstytucyjnej jako środka ochrony praw jednostki przez naruszeniami ze strony organów władzy publicznej. Dlatego Trybunał nie nadawał dalszego biegu skargom przedkładanym przez podmiot partycypujący w podejmowaniu czynności z zakresu władzy publicznej (por. np. postanowienie TK z 25 lutego 2002 r. w sprawie Ts 67/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231), a w postanowieniu z 26 października 2001 r. w sprawie Ts 72/01 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 298) Trybunał stwierdził, że „podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami”. 2.4. W przypadku rzeczonej skargi konstytucyjnej Trybunał – uwzględniając już wyłącznie zarzuty dotyczące statusu prawnego samej skarżącej – wziął także pod uwagę specyfikę podstawy skargi. Według skarżącej stanowią ją przepisy Konstytucji statuujące prawo do sądu, zakaz ustawowego zamykania drogi sądowej, prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego oraz zasadę decentralizacji władzy publicznej w formie samorządu zawodów zaufania publicznego. Już w tym miejscu należy więc stwierdzić wadliwość powołania art. 17 ust. 1 Konstytucji jako przepisu, z którego można wywodzić prawo podmiotowe podlegające w niniejszej sprawie ochronie za pomocą skargi konstytucyjnej. Wskazane przez skarżącą unormowanie, będące uszczegółowieniem zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), ma bowiem wyłącznie charakter przedmiotowy i przesądza jedynie o dopuszczalności posłużenia się przez ustawodawcę konstrukcją samorządu zawodowego jako formą realizacji wskazanej wyżej zasady. Nie wynika z niego jednak konkretne podmiotowe prawo skarżącej, którego ochrony mogłaby poszukiwać w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną. 2.5. W odniesieniu do problemu naruszenia art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji Trybunał stwierdził, że celowe jest dodatkowe skonfrontowanie zarzutów skargi z treścią praw wyrażonych w tych przepisach. Takie podejście koresponduje z dotychczasowym stanowiskiem Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych tej kategorii podmiotów prawa. Zgodnie z nim przesądzenie o zdolności skargowej (względnie jej braku) w przypadku osób prawnych prawa publicznego wymaga bardziej złożonej kwalifikacji; nie tylko formalnej, związanej z umiejscowieniem danego podmiotu w systemie organów władzy publicznej, ale również materialnej, odwołującej się cech skarżącego jako adresata wynikających z wykładni przepisów Konstytucji i statuowanych w nich praw i wolności (por. wyrok TK z 20 grudnia 2007 r. w sprawie SK 67/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168, pkt II.2). 2.6. Art. 47 p.n. stanowi jeden z normatywnych elementów instytucji nadzoru nad działalnością samorządu notarialnego. Nadzór ten realizowany jest przez Ministra Sprawiedliwości osobiście lub przez wyznaczone podmioty (art. 42 § 1 p.n.). Prawo zwrócenia się do Sądu Najwyższego o uchylenie nielegalnych uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi bez wątpienia jeden z istotniejszych środków nadzorczych, stanowiących jednocześnie formę ingerencji w działalność korporacji zawodowej notariuszy. 2.7. Trybunał stwierdza, że realizacja kompetencji nadzorczej przez Ministra Sprawiedliwości oraz Sąd Najwyższy, także przy uwzględnieniu przedmiotu zakwestionowanych w niniejszej sprawie uchwał podjętych przez organ skarżącej, nie może być jednak kwalifikowana w świetle konstytucyjnych praw podmiotowych statuowanych w art. 45, art. 77 ust. 2, art. 78, czy też art. 176 ust. 1 Konstytucji. Decyduje o tym status prawny skarżącej, jako podmiotu, który w zdecentralizowanej formie wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, mieszczące się w sferze tzw. imperium i podlegające z tego tytułu następczej kontroli przez inne organy władzy publicznej. Innymi słowy, przyjęty przez ustawodawcę mechanizm nadzoru organów państwa nad organami zdecentralizowanej administracji publicznej (w jej ujęciu funkcjonalnym) nie podlega kontroli w świetle unormowań adekwatnych dla jakościowo odmiennej relacji, występującej między organami władzy publicznej a podmiotami, do których takie działania władcze są adresowane. 2.8. Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak legitymacji skarżącej do wystąpienia w niniejszej sprawie ze skargą konstytucyjną. Decyduje o tym zarówno ustrojowe usytuowanie skarżącej, jako organu z obszaru funkcjonalnie ujętej administracji publicznej, jak również władczy charakter jej działań, poddanych następnie nadzorowi ze strony innych organów władzy, tj. Ministra Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.