Ts 299/09

240/3/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 17 maja 2010 r. Sygn. akt Ts 299/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Wodny Świat sp. z o.o. w sprawie zgodności: art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 10 grudnia 2009 r. skarżąca zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca pod adresem kwestionowanego przepisu sformułowała szereg zarzutów. I tak w skardze wskazano, że: 1) art. 190 p.p.s.a. „łamie podmiotowe prawo do sądu w zakresie rzetelnie ukształtowanej procedury sądowej, to jest procedury pozwalającej na realizację w racjonalnie najpełniejszym zakresie celów danego postępowania, zgodnie z wartościami wyliczonymi w art. 45 ust. 1 Konstytucji, albowiem nadmiernie utrudnia osiągnięcie celu postępowania sądowoadministracyjnego w postaci efektywnej weryfikacji legalności podjętego wobec jednostki aktu organu administracji publicznej”, 2) art. 190 p.p.s.a. prowadzi do zachwiania równowagi między interesem publicznym „w postaci zapewnienia stabilności i spójności orzeczeń sądów administracyjnych”, a interesem indywidualnym, „w postaci prawa do takiego ukształtowania procedury sądowoadministracyjnej, aby istniało jak największe prawdopodobieństwo uzyskania sprawiedliwego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia”, tym samym przepis prowadzi do nadmiernego ograniczenia prawa „do skutecznej kontroli niezgodnych z prawem aktów administracji publicznej”, 3) zakwestionowana regulacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadmiernie ogranicza prawo do sądu, w kontekście prawa do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd, 4) art. 190 p.p.s.a. narusza prawo „do wnikliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd i wydania zgodnego z prawem i sprawiedliwego wyroku”, podważając przeświadczenie strony, że po zakończeniu postępowania kontrolowana decyzja administracyjna będzie zgodna z prawem. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny. Naczelnik Drugiego Urząd Skarbowego w Zielonej Górze decyzją z 24 stycznia 2002 r. (nr II/4210-2/02) określił należny podatek dochodowy od osób prawnych za 1999 r., zaległość podatkową oraz należne odsetki. Na skutek wniesionego odwołania Izba Skarbowa w Zielonej Górze decyzją z 7 czerwca 2002 r. (nr I-1/4218/16/02) uchyliła w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania podatkowego Naczelnik Drugiego Urząd Skarbowego w Zielonej Górze decyzją z 3 lutego 2003 r. (nr II/4210/1/2003) określił podatek dochodowy od osób prawnych za 1999 r. Ponadto organ podatkowy ustalił, że spółka zaniżyła koszty uzyskania przychodów. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w Zielonej Górze z 15 października 2003 r. (nr I-1/4218/11/03). Wyrokiem z 14 lutego 2006 r. (sygn. akt I SA/Po 2958/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na przedmiotową decyzję, uznając, że nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu wyroku odniesiono się szczegółowo do postępowania organów podatkowych w przedmiocie ustalania wartości rynkowej nieruchomości, której wartość miała zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób prawnych za 1999 r. Od tego orzeczenia spółka wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 października 2007 r. (sygn. akt II FSK 1134/06) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu administracyjnego I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił jednak stanowisko WSA w Poznaniu, a także organów podatkowych co do prawidłowości postępowania dotyczącego ustalenia, spornej w sprawie, wartości nieruchomości. Ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 grudnia 2007 r. (sygn. akt I SA/Po 1533/07) kolejny raz oddalił skargę. Sąd podniósł jednocześnie, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną przez NSA i podzielił argumentację tego sądu dotyczącą sposobu zastosowania art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654, ze zm.; dalej: u.p.d.o.p.). Także skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem tego Sądu z 22 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 574/08). Zarządzeniem z 23 lutego 2010 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi. W piśmie stanowiącym odpowiedź na zarządzenie podniesiono – między innymi – że art. 190 p.p.s.a. „nie zawiera zastrzeżenia tej treści, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, sądu tego nie wiąże wykładnia dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w razie stwierdzenia, że przepis – który Naczelny Sąd Administracyjny poddał wykładni, nie stwierdzając jego naruszenia – został naruszony w inny sposób, aniżeli wskazany w skardze kasacyjnej”. Argumentację tę powtórzono na trzeciej i czwartej stronie pisma. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Dopuszczalność skargi konstytucyjnej obwarowana jest licznymi wymogami, których spełnienie jest obowiązkiem skarżącego, a Trybunał Konstytucyjny, przystępując do wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, zobowiązany jest do ustalenia, czy zostały one dochowane. Do wymogów tych zalicza się między innymi obowiązek zaskarżenia przepisów będących normatywną podstawą ostatecznego rozstrzygnięcie w sprawie, prawidłowe powołanie wzorców konstytucyjnych, przedstawienie argumentacji świadczącej o takiej wadzie aktu normatywnego, która skutkuje naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego (por. art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 66 ustawy o TK, Trybunał jest związany granicami wyznaczonymi przez skarżącego i nie może, działając ex officio, usuwać braków skargi. W konsekwencji niespełnienie przesłanek obliguje Trybunał Konstytucyjny do odmowy nadania skardze dalszego biegu. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Ustosunkowanie się do formalnej strony skargi w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia, że Trybunał Konstytucyjny napotkał zasadnicze trudności w precyzyjnym zrekonstruowaniu zarzutów skargi. Wynikają one z różnic istniejących między poszczególnymi fragmentami skargi konstytucyjnej, a przede wszystkim z rozbieżności wynikających z porównania skargi oraz pisma procesowego uzupełniającego jej braki formalne. I tak, petitum skargi zadaje się wskazywać, że skarżący sformułowali zarzut zakresowy. W dalszej części pisma jednak (s. 13-14) zwarto propozycje „doprecyzowania” art. 190 p.p.s.a., wskazujące na braki w zakresie jego unormowania. Jeszcze więcej wątpliwości wynika z analizy pisma procesowego stanowiącego odpowiedź na zarządzenie wzywające do usunięcia braku formalnego skargi. Dokonano w nim bowiem zasadniczej zmiany sposobu sformułowania zarzutów, wskazując, że w art. 190 p.p.s.a. istnieje luka normatywna. Należy w związku z tym podkreślić, że skarga konstytucyjna, której zarzuty odnoszą się do braku regulacji, nie może zostać merytorycznie rozpoznana. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano już pogląd, że „zarzuty nie mogą polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zarzut zaniechania ustawodawczego (luki normatywnej) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kontrola Trybunału odnosi się do norm prawnych wyprowadzanych z przepisów będących podstawą prawną orzeczeń organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK obowiązkiem skarżącej – w razie sformułowania zarzutu pominięcia prawodawczego, a więc w sytuacji, gdy integralną, funkcjonalną częścią jakieś normy powinien być pewien element regulacji – było dokładne oznaczenie przepisu, którego zakres zastosowania jest zbyt wąski – tj. nieobejmujący tego zakresu przypadków, które zgodnie z normami konstytucyjnymi winien obejmować (postanowienie TK z: 8 stycznia 2008 r. i 19 maja 2008 r., Ts 82/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 195 i 196). Takiej argumentacji skarga nie zawierała, a braku tego Trybunał Konstytucyjny nie był władny usunąć z uwagi na związanie granicami skargi (art. 66 ustawy o TK). W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że uznanie określonej regulacji za niepełną wymaga jakościowej tożsamości (albo przynajmniej daleko idącego podobieństwa) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Jak wskazano w postanowieniu TK z 11 grudnia 2002 r.: „zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (por. postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). Proponowane przez skarżącą „doprecyzowanie” art. 190 p.p.s.a. skutkowałoby wewnętrzną niespójnością całej ustawy, w szczególności z uwagi na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę skargowości. Nie korespondowałoby także z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Nawet jednak gdyby przyjąć, że przedmiotem skargi jest zarzut zakresowy dotyczący art. 190 p.p.s.a., to i tak nie może ona zostać merytorycznie rozpoznana. Postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu ocenę legalności indywidualno-konkretnych rozstrzygnięć organów administracyjnych, przy czym sądy administracyjne pierwszej instancji dokonują analizy, nie będąc związanymi granicami skargi, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 183 p.p.s.a. – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z uwagi na zasadę skargowości, skarga kasacyjna do NSA została objęta przymusem adwokackim. Należy wszelako podkreślić, że każdorazowe określenie przymusu adwokackiego w odniesieniu do środków o wysokim stopniu sformalizowania, takich jak skarga kasacyjna, służyć ma w pierwszej kolejności ochronie praw podmiotu uprawnionego do wniesienia środka. Wymóg jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, posiadającego w założeniu wysokie, ustawowo określone kwalifikacje zawodowe, stanowi gwarancję, że uprawniony nie utraci prawa do jej merytorycznego rozpatrzenia jedynie wskutek braku doświadczenia i specjalistycznej wiedzy. O ile zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji sąd dokonuje całościowej analizy rozpatrywanej sprawy, o tyle w sądzie II instancji zakres jej rozpoznania zakreśla sam skarżący. Zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 190 p.p.s.a. jest konsekwencją zasady skargowości. Jak bowiem wynika ze stanowiska doktryny, wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (zob. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 267). Stanowisko to jest podzielane przez NSA, gdyż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (wyroki: NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 8 października 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 476/08, LEX nr 501030). Skarżąca kwestionuje zasadę adresowaną do ponownie rozpoznającego sprawę wojewódzkiego sądu administracyjnego, polegającą na związaniu wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji (tak samoistnie, jak i w powiązaniu z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) są oczywiście bezzasadne. Po pierwsze, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika miała możliwość sformułowania w skardze kasacyjnej do NSA wszelkich zarzutów w odniesieniu do postępowania WSA. Jeśli zatem sąd dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego bądź procesowego, to należało okoliczności te wywieść w skardze kasacyjnej. W sytuacji, gdy zostały one – używając języka skarżącej – „nieprawidłowo ujęte w skardze kasacyjnej”, nie można zarzucać naruszenia standardu konstytucyjnego, gdyż ewentualne naruszenie praw podmiotowych skarżącej nie wynika z art. 190 p.p.s.a., lecz z zaniedbań profesjonalnego pełnomocnika. Po drugie, skarżąca zdaje się nie dostrzegać znaczenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 Konstytucji). Skarżąca oczekuje od ustawodawcy takiego ukształtowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które de facto pozwalałoby na czterokrotną analizę zgodności z prawem postępowania organów administracyjnych, skoro dostrzeżenie nowych okoliczności przez stronę miałoby zobowiązywać sądy do ich rozpatrzenia. Po trzecie, na gruncie rozpatrywanej sprawy nie ujawniły się żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby (zawarte w skardze konstytucyjnej) twierdzenie, że ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dostrzegł naruszenie przepisów przez organ administracji publicznej, ale nie mógł ich uwzględnić z uwagi na związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Podnoszone przez skarżącą okoliczności mają zatem wymiar hipotetyczny. Po czwarte wreszcie, sama skarżąca przyznaje, że zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma zasada skargowości w postępowaniu kasacyjnym przed NSA. Jeśli intencją skarżącej było poddanie ocenie tej reguły z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, należało objąć przedmiotem skargi stosowne regulacje Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 39 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 47 ust. 1 pkt 2 i art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, postanowił jak w sentencji. Odmowa nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia tymczasowego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy o TK. Postanowienie to może bowiem być wydane wyłącznie w czasie trwania postępowania zainicjowanego złożeniem skargi konstytucyjnej.