Ts 295/10

POSTANOWIENIE z dnia 31 maja 2011 r. Sygn. akt Ts 295/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jerzego G. w sprawie zgodności: 1) art. 3, art. 42, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.), 2) § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 152, poz. 1089, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 84, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 9 listopada 2010 r. zakwestionowana została zgodność art. 3, art. 42, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.; dalej: ustawa o transporcie) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 152, poz. 1089, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art. 2, art. 7, art. 84, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji. Niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów – zdaniem skarżącego – wynika z tego, że nie regulują one „kryteriów stanowiących podstawę do ustalenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do ponoszenia opłat za przewóz drogowy wykonywany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Skarżący w wielu fragmentach skargi podjął polemikę z ustaleniami dokonanymi zarówno przez organy, jak i sądy administracyjne. Równie często rozważania zawarte w skardze odnoszą się do luk normatywnych – skarżący wskazuje elementy, których ustawa nie precyzuje, a które – jego zdaniem – powinny być objęte zakresem unormowania. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z 16 maja 2008 r. (znak: 404000-PC-6680-135/07/08/PL) ponownie rozpoznający sprawę Naczelnik Urzędu Celnego w Krośnie stwierdził naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie i nałożył na skarżącego karę pieniężną z powodu nieuiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu decyzją z 12 sierpnia 2008 r. (nr 400000-PC-6681-22/08/BL) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 676/08) oddalił skargę na rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 629/09) oddalił skargę kasacyjną Zarządzeniem z 4 stycznia 2011 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie przepisu będącego podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w jego sprawie, wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu, wynikające z art. 2, art. 7, art. 84, art. 92 ust. 1, art. 217 Konstytucji, zostały naruszone przepisem będącym podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Pismem z 17 stycznia 2011 r. skarżący, między innymi, określił, że naruszonymi prawami podmiotowymi w jego sprawie są: „prawo do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy przez organy władzy publicznej”, „prawo do wolności” oraz „prawo do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna stanowi kwalifikowany środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie uwarunkowane zostało uprzednim spełnieniem szeregu przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt prawny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. W polskim prawie ustrojowym przyjęto wąskie ujęcie skargi konstytucyjnej. Jest ona skargą przeciwko normie, co oznacza, że skarżący musi podnieść zarzut niezgodności z Konstytucją przepisu będącego podstawą orzeczenia stanowiącego o jego wolnościach lub prawach. Nie jest natomiast dopuszczalne kwestionowanie – jako niekonstytucyjnego – indywidualnego rozstrzygnięcia organów władzy publicznej (zob. postanowienie z 22 listopada 2004 r., SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107), nawet w sytuacji, gdy akty te w sposób niebudzący wątpliwości prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Innym wymogiem formalnym skargi – jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – jest określenie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Warunek ten służy uprawdopodobnieniu stanu niekonstytucyjności. Jego spełnienie wymaga od skarżącego określenia normy ustawowej kształtującej jego sytuację prawną, odnalezienia adekwatnej treściowo normy konstytucyjnej, a następnie porównania obu tych norm. 2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymogów. 2.1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga odnosi się do wadliwości zapadłych w sprawie orzeczeń organów i sądów administracyjnych. Skarżący krytycznie ocenia dokonany w jego sprawie proces subsumpcji. Tak sformułowany zarzut zmierza do poddania kontroli Trybunału procesu stosowania prawa, co nie odpowiada wspomnianym wyżej wymogom wynikającym z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. 2.2. Wadliwa jest także podstawa rozpatrywanej skargi, gdyż przywołane wzorce kontroli (art. 2, art. 7, art. 84, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji) nie są źródłem praw podmiotowych jednostki. 2.2.1. Powołany art. 2 Konstytucji wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw oraz korzystania z nich, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Artykuł 2 Konstytucji mógłby stanowić wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym, lecz tylko wówczas, gdyby zasady z niego wynikające zostały odniesione do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Ze względu jednak na sposób sformułowania uzasadnienia rozpatrywanej skargi nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego skarżącego, które miałoby zostać naruszone. 2.2.2. Niewłaściwe jest również powołanie się na naruszenie art. 7 Konstytucji, gdyż nie stanowi on źródła wolności ani praw obywateli. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta podstawowa zasada funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, tj. zasada legalności, adresowana jest do wszystkich organów władzy publicznej, z treści tego przepisu nie wynikają natomiast prawa dla obywateli (zob. wyrok TK z 16 grudnia 2003 r., SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102). 2.2.3. Analogicznie należy ocenić powołanie jako wzorców kontroli art. 84 oraz art. 217 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażano już pogląd, zgodnie z którym z przepisów zastrzegających ustawową formę nakładania obowiązków, w tym świadczeń podatkowych (art. 84 Konstytucji), jak i przepisów wymieniających elementy konstrukcyjne podatku, dla których wymagana jest forma ustawy (art. 217 Konstytucji), nie wynikają bezpośrednio prawa lub wolności, które mogłyby stanowić podstawę skargi konstytucyjnej. W szczególności w wyroku z 5 listopada 2008 r. (SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153) Trybunał Konstytucyjny – odwołując się także do wcześniejszego orzecznictwa – stwierdził, że przepisy dotyczące obowiązków finansowych jednostki wobec państwa i innych podmiotów prawa publicznego nie funkcjonują niezależnie od treści konstytucyjnych przepisów o wolnościach i prawach człowieka i obywatela. Należy w związku z tym uznać, że przepisy Konstytucji, gwarantujące określone wolności lub prawa, mogą być adekwatnym wzorcem kontroli także dla unormowań nakładających obowiązki, o ile występuje rzeczywisty związek pomiędzy wymogiem realizacji danego obowiązku a ingerencją prawodawcy w sferę konkretnej konstytucyjnej wolności lub prawa. Powyższa linia orzecznicza Trybunału, zwłaszcza w odniesieniu do dopuszczalności powołania art. 84 oraz art. 217 Konstytucji jako samodzielnych podstaw skargi konstytucyjnej, znajduje potwierdzenie i kontynuację w orzeczeniu pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2009 r. (Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). 2.2.4. Podobne stanowisko zajął Trybunał w odniesieniu do art. 92 ust. 1 Konstytucji, przywołanego także przez skarżącego jako podstawa rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. Przepis ten adresowany jest do prawodawcy i nie może stanowić samoistnego punktu odniesienia w procesie kontroli konstytucyjności aktów prawnych kwestionowanych w trybie postępowania skargowego. 2.3. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Trybunał – na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. 3. Skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek jej dopuszczalności także dlatego, że zarzuty w niej sformułowane odnoszą się do braku regulacji. Skarżący niekonstytucyjność przepisów uzasadnia nieistnieniem w ich treści określonych fragmentów, co każe uznać, że skarga nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, gdyż zarzuty nie mogą „polegać na wskazywaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok z 19 listopada 2001 r., K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Zaniechanie ustawodawcze (luka normatywna) nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wydanie orzeczenia w tym zakresie należy więc uznać za niedopuszczalne (zob. postanowienia TK z: 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98 oraz 22 czerwca 2005 r., K 42/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 74). 4. Trybunał Konstytucyjny dostrzega również konieczność zwrócenia uwagi na nieprawidłowe wypełnienie przez pełnomocnika skarżącego obowiązku wykonania zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego wzywającego do usunięcia braków formalnych skargi. Trudno uznać, że spełnienie powyższego obowiązku następuje w sytuacji, gdy pełnomocnik zamieszcza identyczne (powielone) fragmenty skargi. Trybunał Konstytucyjny wzywa do uzupełnienia skargi w danym zakresie, między innymi z uwagi na niejasności prowadzonych wywodów, stąd ich literalne powtórzenie nie może być uznane za spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o TK, i skutkuje odmową nadania skardze dalszego biegu. 5. Mając na względzie wszystkie okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.